Profili normativi, criticità applicative e indirizzi di riforma

L’immigrazione è un tema che riguarda la sostenibilità economica e demografica del Paese, il funzionamento dello Stato di diritto e, soprattutto per quanto attiene ai flussi irregolari riguardo ai quali l’Italia è in prima linea per motivi geografici, anche la sicurezza dei cittadini.

L’immigrazione non è un fenomeno emergenziale, ma strutturale, e in quanto tale deve essere governata con strumenti ordinari, stabili e coerenti con l’ordinamento costituzionale.

1.Quadro normativo generale

La disciplina italiana in materia di immigrazione è fondata sul decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico sull’immigrazione), che stabilisce due pilastri fondamentali:

• il rispetto dei diritti fondamentali della persona straniera;
• la programmazione dei flussi di ingresso per motivi di lavoro (artt. 3 e 21).

Tale impianto è stato significativamente modificato dalla legge 30 luglio 2002, n. 189 (cd. Bossi‑Fini), che ha introdotto un collegamento rigido tra permesso di soggiorno e contratto di lavoro (artt. 5 e 22 TUI), producendo nel tempo effetti strutturali di irregolarità, in particolare nei casi di perdita o mancato rinnovo del rapporto di lavoro.

Molti aspetti, soprattutto l’immigrazione collegata alle richieste di protezione internazionale e alla gestione dei flussi irregolari, sono normati dal diritto dell’Unione europea, peraltro a partire dal 2 giugno prossimo attraverso regolamenti aventi applicabilità diretta che sostituiranno automaticamente le norme nazionali con cui sono incompatibili.

2.Sicurezza pubblica e irregolarità

È necessario chiarire un punto centrale:

l’insicurezza non deriva dall’immigrazione in quanto tale, ma dall’irregolarità giuridica e sociale.

Le politiche che, negli ultimi anni, hanno inciso prevalentemente:

• sulla riduzione delle forme di protezione,
• sul restringimento dell’accoglienza,
• sull’allungamento dei percorsi di cittadinanza,

non hanno prodotto un incremento dei rimpatri, ma hanno ampliato l’area dell’irregolarità, con effetti diretti sulla marginalità sociale.

La sicurezza pubblica si tutela riducendo l’irregolarità, non ampliandola.

Un tassello spesso trascurato, ma decisivo per la sicurezza pubblica intesa come governo ordinato dei fenomeni, è il trattamento dei richiedenti asilo. In linea di principio, il richiedente protezione internazionale non è un “irregolare”: dal momento della manifestazione della volontà di chiedere asilo, l’ordinamento gli riconosce una posizione giuridica specifica (procedura + accoglienza), che dovrebbe evitare zone grigie. Quando però l’accesso alla procedura è ostacolato, i tempi della procedura sono dilatati e l’accoglienza si impoverisce, aumenta il rischio di irregolarità di fatto (allontanamenti e irreperibilità, lavoro informale, marginalità) e si alimentano circuiti di sfruttamento che hanno un impatto diretto sulla sicurezza sociale. Questo fenomeno rischia di ampliarsi ulteriormente nel prossimo futuro, poiché il nuovo regolamento UE “procedura comune” (Regolamento (UE) 2024/1348 ) ammette la possibilità che tutti coloro che richiedono la protezione internazionale essendo giunti nel territorio italiano in via irregolare, incluso in esito a operazione di soccorso in mare, siano sottoposti alla c.d. procedura di frontiera la quale NON impone la permanenza sul territorio del richiedente: ciò significa, vista la probabile impossibilità di allontanamento dal territorio italiano nelle more del procedimento amministrativo, che un’ampia fetta di richiedenti sottoposti alla procedura di frontiera si troveranno in situazione di irregolarità.

Sul piano amministrativo, il trattamento dei richiedenti asilo si articola lungo una filiera regolata principalmente dal D.Lgs. 25/2008 (procedure per l’esame delle domande) e dal D.Lgs. 142/2015 (condizioni di accoglienza). Il sistema dovrebbe garantire: informazione comprensibile, accesso a interprete e assistenza, formalizzazione della domanda, colloquio e decisione delle Commissioni territoriali, nonché inserimento nel circuito di accoglienza (SAI/CAS) con servizi essenziali. Negli ultimi anni, tuttavia, si è rafforzata la logica di procedure accelerate e, in prospettiva, di procedure di frontiera, accompagnate dalla possibilità di trattenimento in strutture dedicate per assicurare la disponibilità alla procedura: scelta che, se non bilanciata da garanzie sostanziali (difesa effettiva, accesso a consulenza legale, motivazioni individualizzate e controllo giurisdizionale), rischia di produrre decisioni rapide ma meno solide, con aumento di contenzioso e “pendenze” amministrative.

L’attuazione del Patto UE 2024 – in particolare del Regolamento (UE) 2024/1348 sulla procedura comune di protezione internazionale e della Direttiva (UE) 2024/1346 sulle condizioni di accoglienza – renderà strutturali, dal 2026, strumenti come screening, procedure di frontiera e standard più uniformi. Per l’Italia, ciò implica una scelta di campo: o si investe in capacità amministrativa (Commissioni, personale, interpreti), in accoglienza qualificata e in assistenza legale effettiva, riducendo i tempi “morti” e gli allontanamenti; oppure il sistema si limiterà a spostare il problema dall’ingresso irregolare alla irregolarità prodotta dall’inefficienza (dinieghi seriali, contenzioso, persone che escono dal sistema di accoglienza senza soluzioni alternative). In chiave di sicurezza pubblica, la misura più razionale è dunque la tenuta procedurale: regole chiare, decisioni rapide ma di qualità, accoglienza che riduca vulnerabilità e lavoro nero, e un presidio di legalità che renda credibile l’intero ciclo (dalla domanda all’esito, fino all’integrazione o al rimpatrio quando dovuto).

Proposta per velocizzare il ciclo asilo (rapidità + qualità decisionale). Per ridurre l’irregolarità “prodotta” dai ritardi, la sfida è costruire un processo capace di chiudere le domande in tempi prevedibili ma senza abbassare le garanzie. In termini operativi, ciò significa passare da una gestione per emergenze a una gestione per pipeline: flussi in ingresso classificati, istruttorie standardizzate, decisioni motivate e controlli di qualità, con una governance che misura tempi ed esiti.

• Triage e instradamento immediato: entro 7–10 giorni dalla formalizzazione, classificazione della domanda per complessità (vulnerabilità, minori non accompagnati, casi “manifestamente fondati”, casi “manifestamente infondati”, dossier ordinari) e assegnazione a corsie dedicate, evitando che tutto confluisca nello stesso imbuto.
• Potenziamento mirato delle Commissioni territoriali: aumento delle sedute e delle unità istruttorie con contratti stabili, pool di presidenti/relatori, e task force arretrato temporanee con obiettivi mensili di smaltimento; riallocazione dinamica del personale tra Commissioni sulla base dei carichi.
• Digitalizzazione end‑to‑end: fascicolo unico digitale, caricamento documentale assistito, interoperabilità tra Questure, Commissioni, accoglienza e giustizia; notifiche e calendari automatizzati per ridurre rinvii e irreperibilità.
• Interpreti e mediazione come “collo di bottiglia”: albo nazionale/regionale, turnazioni e prenotazione centralizzata; incentivi per lingue rare; controllo qualità su traduzione e verbalizzazione per ridurre annullamenti in contenzioso.
• Assistenza legale effettiva e standardizzata: accesso tempestivo a orientamento e legal aid (anche tramite convenzioni e sportelli in accoglienza), checklist sui diritti procedurali e preparazione al colloquio, così da migliorare completezza istruttoria e tenuta delle decisioni.
• Standard di motivazione e Quality Assurance: template decisionali, banca dati di COI (Country of Origin Information) aggiornata e condivisa, revisione a campione delle decisioni, e feedback formativo alle Commissioni per ridurre errori seriali e oscillazioni territoriali.
• Calendari certi e audizioni flessibili: calendarizzazione vincolante (con finestre di recupero), uso regolato di audizioni da remoto dove appropriato, e regole anti‑rinvio per cause non giustificate, riducendo tempi morti e costi logistici.
• Integrazione con accoglienza (SAI/CAS): presa in carico amministrativa e sociale coordinata (domiciliazione, reperibilità, supporto documentale), per ridurre allontanamenti e irregolarità di fatto; uscita programmata in caso di diniego definitivo o integrazione in caso di esito positivo.

Per rendere credibile il piano serve una governance per indicatori, con target pubblici e verificabili: tempo medio di chiusura (per tipologia di procedimento), tasso di rinvii, completezza dei fascicoli, tasso di riforma in sede giurisdizionale (come proxy di qualità), percentuale di irreperibilità/allontanamenti e tempi di esecuzione degli esiti (integrazione nel SAI o rimpatrio/altre misure quando dovuto). Questo impianto attua pienamente, in chiave nazionale, la logica del Patto UE 2024 (standardizzazione, procedure di frontiera, tracciabilità dei flussi) e consente di coniugare efficienza e garanzie, riducendo la pressione sull’accoglienza e l’area dell’irregolarità.

Il perno organizzativo può essere una task force interministeriale con funzioni di Program Management Office (PMO), istituita presso la Presidenza del Consiglio o il Ministero dell’interno, con mandato esplicito di riduzione tempi e arretrato e di presidio della qualità. La task force dovrebbe includere, oltre al Viminale, rappresentanti di Ministero della giustizia (per il raccordo su contenzioso e notifiche), Ministero del lavoro e politiche sociali (integrazione con accoglienza e servizi), Dipartimento per la trasformazione digitale (fascicolo digitale/interoperabilità), Commissione nazionale per il diritto di asilo e un raccordo strutturato con Regioni/ANCI. In termini di strumenti, non serve “un tavolo in più”, ma una sede che eserciti coordination power: definizione di SLA (tempi standard per ogni fase), gestione dei colli di bottiglia (interpreti, calendarizzazioni, notifiche, reperibilità), allocazione dinamica di risorse tra territori e Commissioni, e un cruscotto dati unico per monitorare tempi, esiti e qualità (incluse le riforme in giudizio). L’accountability va resa pubblica tramite report periodici e obiettivi trimestrali, con meccanismi correttivi rapidi (assistenza tecnica, task force sull’arretrato, revisione delle prassi) e una chiara attribuzione delle responsabilità, così da evitare che i ritardi si traducano in irregolarità di fatto.

3.Il reato di immigrazione clandestina

Particolare rilievo assume l’articolo 10‑bis del Testo unico, che configura il reato di ingresso e soggiorno illegale.

L’esperienza applicativa dimostra che tale fattispecie, ridotta in esito alla giurisprudenza della Corte di giustizia UE a reato con mera sanzione pecuniaria:

• non ha avuto alcun effetto deterrente sugli ingressi irregolari;
• ha contribuito a ingolfare i tribunali con procedimenti privi di utilità;
• ha spesso ritardato i rimpatri, subordinandoli alla definizione del procedimento penale.

Alla luce di ciò, appare giuridicamente e funzionalmente opportuno superare la criminalizzazione, mantenendo invece sanzioni amministrative chiare, proporzionate e immediatamente applicabili, in modo da non lasciare le forze dell’ordine prive di strumenti, ma evitando un uso simbolico del diritto penale.

4.Immigrazione e criminalità: dati e principi costituzionali

I dati ufficiali sulla popolazione detenuta consentono di inquadrare il tema in modo non ideologico. Secondo le Statistiche del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP) (detenuti presenti, aggiornamento al 31 dicembre 2024), i detenuti presenti negli istituti penitenziari italiani erano 61.861, di cui 19.694 stranieri (pari a circa un terzo del totale, ~31,8%).

È importante precisare che questi numeri riguardano la detenzione penale negli istituti di pena e non vanno confusi con la detenzione amministrativa nei Centri di permanenza per il rimpatrio (CPR), che ha natura diversa (misura finalizzata all’esecuzione del rimpatrio) ed è disciplinata dal Testo unico sull’immigrazione e dal quadro europeo della Direttiva rimpatri. Proprio perché non si tratta di pena, la tenuta del sistema CPR dipende in modo decisivo da garanzie procedurali, controllo giurisdizionale effettivo, limiti di durata e ricorso proporzionato alle alternative al trattenimento, evitando che la gestione dell’irregolarità si trasformi in una “carcerizzazione” surrettizia.

La presenza straniera in carcere, inoltre, non è distribuita in modo omogeneo sul territorio e tende a concentrarsi maggiormente nelle aree a più alta mobilità e nei distretti metropolitani. In chiave tecnico‑politica, tale composizione è influenzata da fattori strutturali che agiscono come “selettori” lungo l’intera filiera (controllo del territorio → procedimento penale → esecuzione della pena), e che non coincidono con una presunta propensione “etnica” al reato. In particolare: (i) vulnerabilità socio‑economiche (segmentazione del mercato del lavoro, lavoro informale, precarietà abitativa) che aumentano esposizione a reati di sopravvivenza e a circuiti illegali; (ii) irregolarità giuridica e “status dependence” (permesso legato al lavoro, difficoltà di rinnovo, assenza di documenti) che può trasformare la marginalità in conflitto con l’ordinamento e ridurre l’accesso a tutele; (iii) enforcement differenziale (maggiore visibilità nello spazio pubblico e controlli più frequenti in specifiche aree) che incide sui tassi di intercettazione e sull’avvio dell’azione penale; (iv) dinamiche processuali che possono sfavorire l’imputato straniero, come maggior ricorso alla custodia cautelare in presenza di rischio fuga e l’ostacolo linguistico nell’esercizio pieno del diritto di difesa; (v) accesso più difficile a misure alternative e percorsi comunitari (affidamento in prova, detenzione domiciliare, lavori di pubblica utilità) per assenza di domicilio idoneo, lavoro regolare o reti familiari, con conseguente maggiore “carcerizzazione” a parità di reato; (vi) per alcuni profili, peso di reati legati a economie illegali e a mercati ad alta esposizione (ad esempio, segmenti dello spaccio), dove la mancanza di alternative regolari può produrre reclutamento e sostituibilità. L’ordinamento, anche qui, impone il filtro dell’art. 27 Cost.: se la pena deve rieducare, la sicurezza collettiva si costruisce riducendo recidiva e irregolarità, quindi rafforzando misure non detentive, accesso effettivo a difesa e mediazione linguistica, e politiche di inclusione lavorativa e abitativa che incidano sui determinanti a monte.

Ne consegue che, quando la criminalità coinvolge cittadini stranieri, essa va spesso letta come esito di determinanti sociali e istituzionali (irregolarità, esclusione dal lavoro regolare, precarietà abitativa, difficoltà di accesso a misure alternative), sui quali l’intervento pubblico può agire con strumenti di prevenzione e reinserimento.

L’articolo 27 della Costituzione impone che la pena abbia finalità rieducativa. Un sistema che, alla scarcerazione, non offre percorsi di reinserimento legale produce recidiva, non sicurezza.

5.Programmazione dei flussi: stato attuale – I percorsi d’integrazione dello straniero

È doveroso precisare che la programmazione dei flussi è stata formalmente ripristinata.

In particolare:

• con il D.P.C.M. 27 settembre 2023 è stata adottata la programmazione triennale dei flussi 2023‑2025, reintroducendo una pianificazione pluriennale delle quote di ingresso per lavoro subordinato (stagionale e non) e autonomo;
• il sistema è stato ulteriormente rafforzato dal decreto‑legge 11 ottobre 2024, n. 145, convertito nella legge 9 dicembre 2024, n. 187, che ha introdotto misure di semplificazione procedurale, contrasto al caporalato e potenziamento dei controlli.

Permane tuttavia una criticità strutturale:

lo scarto tra le quote autorizzate e il fabbisogno reale del mercato del lavoro, in un Paese segnato da un grave inverno demografico.

In questo quadro, la programmazione dei flussi non può essere pensata come mera allocazione numerica di ingressi, ma come un ciclo pubblico completo che include integrazione, stabilità giuridica e prevenzione dell’irregolarità. In termini di sicurezza pubblica (nel senso di ordine e riduzione dei circuiti informali), l’integrazione è una infrastruttura di legalità: produce tracciabilità amministrativa, lavoro regolare, accesso ai servizi, riduzione dello sfruttamento e, quindi, riduzione dei fattori criminogeni legati alla marginalità.

Proposta: “Patto di integrazione lavoro‑lingua‑legalità” collegato ai flussi. Si propone di affiancare alla programmazione triennale un dispositivo nazionale di integrazione basato su un principio semplice: chi entra per lavorare deve poter restare regolare se lavora, e lo Stato deve rendere l’adempimento possibile e verificabile. Il Patto dovrebbe prevedere un set minimo di impegni e servizi, con responsabilità condivise tra Stato, enti locali e imprese: (i) formazione linguistica e civica modulare, agganciata ai settori lavorativi e ai turni (anche in modalità blended), con certificazione spendibile; (ii) presa in carico amministrativa entro 60 giorni dall’ingresso (codice fiscale, iscrizione SSN ove dovuta, domicilio digitale, orientamento ai diritti/doveri); (iii) supporto al matching e al mantenimento del lavoro regolare (servizi per l’impiego/agenzie accreditate) con particolare attenzione ai settori ad alto rischio di irregolarità; (iv) tutela del lavoro tramite ispezioni mirate e canali di segnalazione protetti contro caporalato e sfruttamento. L’obiettivo politico è spostare l’asse dalla logica “permesso = contratto rigido” a una logica “permesso = partecipazione verificabile al lavoro regolare”, riducendo le cadute nell’irregolarità quando il rapporto di lavoro si interrompe.

Per massimizzare impatto e controllabilità, il Patto dovrebbe partire con una prioritizzazione settoriale (filiere dove il rischio di irregolarità e sfruttamento è più alto e dove la domanda di lavoro è strutturale), attivando progetti pilota e KPI dedicati. Una prima lista di settori “core” coerente con l’impianto del documento è: agricoltura e agro‑industria (stagionalità e caporalato), edilizia e cantieristica (subappalti e sicurezza sul lavoro), logistica e consegne (appalti, turnazioni e intermediazione), cura alla persona e lavoro domestico (domanda strutturale e rischio lavoro grigio), turismo‑ristorazione (stagionalità e alta rotazione). In ottica attuativa, si può prevedere una Fase 1 concentrata su agricoltura/agro‑industria, logistica e cura alla persona‑domestico (massimo rischio di lavoro grigio e sfruttamento, alta tracciabilità tramite filiere e contribuzione), seguita da una Fase 2 su edilizia/cantieristica e turismo‑ristorazione, dove il Patto va integrato più strettamente con la gestione di subappalti e con la stagionalità ad alta rotazione.

Per renderlo operativo, è necessaria un’architettura di implementazione a “sportello unico” e un set di leve amministrative coerenti con l’obiettivo di sicurezza‑legalità. In particolare: (a) Sportello Unico per l’Integrazione (SU‑I) su base territoriale, integrato con Prefetture/Sportelli Unici Immigrazione, Comuni e servizi per l’impiego, con un fascicolo digitale che accompagni la persona nei rinnovi e nei cambi di datore; (b) fast‑track per rinnovi e conversioni dei titoli di soggiorno per chi dimostra occupazione regolare, continuità contributiva o inserimento in percorsi formativi certificati, riducendo i tempi amministrativi che oggi producono “irregolarità per inerzia”; (c) compliance dei datori di lavoro come condizione di accesso alle quote: accreditamento, tracciabilità delle offerte, verifica ex post dell’assunzione, sanzioni e sospensione dalle quote per chi genera posizioni fittizie o sfruttamento; (d) riconoscimento competenze e formazione professionalizzante (anche pre‑partenza per alcune filiere), per aumentare produttività e mobilità interna e ridurre dipendenza da intermediari; (e) presidio su residenza e abitare: senza anagrafe e domicilio, l’integrazione amministrativa fallisce. Servono protocolli con Comuni e terzo settore per garantire soluzioni di domicilio/residenza compatibili con la legge e con i controlli, evitando che l’assenza di residenza produca esclusione dai servizi e ricadute nell’informalità.

La proposta richiede una governance per risultati analoga a quella suggerita per il ciclo asilo: cabina di regia (Interno, Lavoro, Regioni/ANCI, INPS‑INAIL, Ispettorato nazionale del lavoro) e un cruscotto KPI pubblico. Indicatori essenziali: quota di lavoratori entrati con flussi che risultano regolari a 12/24 mesi, tempi medi di rilascio/rinnovo, tasso di conversione verso titoli stabili (lavoro non stagionale, lungo soggiorno), tasso di irregolarità contributiva nei settori target, esiti ispettivi e riduzione di contenzioso. Il finanziamento può combinare risorse nazionali e fondi UE dedicati (in particolare FAMI per capacity amministrativa e integrazione e FSE+ per formazione e politiche attive), con meccanismi premiali per territori e datori che raggiungono standard di regolarità. In questa prospettiva, l’integrazione non è “politica sociale aggiuntiva”, ma politica di sicurezza: riduce l’area grigia che alimenta sfruttamento, caporalato e microcriminalità e aumenta la capacità dello Stato di governare i flussi con strumenti ordinari.

6.Il meccanismo del “click day” e la giurisprudenza amministrativa

Nell’attuazione dei flussi, un ruolo centrale è svolto dal meccanismo del cd. click day, previsto per la presentazione delle domande di nulla osta al lavoro (art. 22 TUI).

In termini tecnico‑politici, il click day è un meccanismo di allocazione della scarsità: concentra in un’unica finestra temporale la competizione per quote numericamente insufficienti rispetto al fabbisogno, trasformando un procedimento amministrativo in una selezione “per velocità” che premia capacità digitale e intermediazione, non necessariamente la qualità della domanda o la solidità del rapporto di lavoro. Ne derivano effetti sistemici: compressione dell’istruttoria nella fase iniziale, crescita di errori formali e richieste di integrazione, aumento del rischio di contendibilità giudiziaria (silenzio‑inadempimento, revoche tardive, dinieghi formalistici) e, soprattutto, produzione di irregolarità amministrativa quando la filiera post‑nulla osta (appuntamenti, contratto di soggiorno, rilascio del permesso) non regge i volumi.

La cornice legislativa del procedimento è anzitutto l’art. 22 del D.Lgs. 286/1998, che affida allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura la responsabilità dell’intero iter di assunzione del lavoratore residente all’estero (richiesta telematica del datore, verifiche, rilascio del nulla osta e successivi adempimenti). Sul piano regolamentare, il D.P.R. 31 agosto 1999, n. 394 disciplina in dettaglio la procedura e i flussi informativi, in particolare con gli artt. 30 e 30‑bis (richiesta di assunzione e documentazione; gestione presso lo Sportello Unico). In questo assetto, il click day è dunque una modalità organizzativa di presentazione delle istanze, non una deroga ai principi di buon andamento, ragionevolezza e conclusione nei termini del procedimento, come declinati dalla L. 7 agosto 1990, n. 241 (in particolare artt. 1 e 2, nonché l’obbligo di motivazione ex art. 3). Quando l’amministrazione non chiude la pratica o produce revoche tardive, il costo non è solo individuale, ma ricade sul sistema (irregolarità di fatto, contenzioso, perdita di contribuzione e opacità nei rapporti di lavoro).

La giurisprudenza amministrativa (con decisioni significative del TAR Lazio) ha progressivamente ricondotto il click day entro un perimetro di legalità sostanziale. Due passaggi interpretativi sono particolarmente rilevanti: (a) il superamento di una lettura meramente “formalistica” del procedimento, con attenzione al rapporto sostanziale di lavoro e alla finalità di regolarizzazione; (b) la valorizzazione delle sopravvenienze favorevoli e la non imputabilità al lavoratore di ritardi e inerzie dell’amministrazione. In questa traiettoria si collocano, ad esempio, l’ord. TAR Lazio, Sez. I‑ter, n. 1046/2026, che richiama il dovere dell’amministrazione di considerare integrazioni documentali favorevoli maturate nelle more, e la sent. TAR Lazio, Sez. I‑ter, n. 3307/2026, che censura l’inerzia procedimentale post‑nulla osta (mancata fissazione dell’appuntamento/contratto di soggiorno) affermando che la disfunzione amministrativa non può tradursi in effetti espulsivi o in revoche “riparatorie”. Il messaggio di policy è chiaro: il click day può essere legittimo come strumento organizzativo, ma non può trasformarsi né in una procedura selettiva irragionevole né in un meccanismo che produce irregolarità per inerzia, pena la violazione dei canoni di buon andamento e proporzionalità.

Indirizzo di riforma coerente con la programmazione dei flussi. Se l’obiettivo è ridurre irregolarità e contenzioso, la traiettoria più razionale è superare il click day come gara informatica e sostituirlo con: (i) finestre temporali ampie e istruttoria “a flusso continuo” (con graduatorie trasparenti basate su criteri oggettivi, non sul millisecondo di invio); (ii) accreditamento e rating di compliance dei datori (accesso preferenziale alle quote per chi rispetta contratti, contribuzione, alloggio e non ha esiti ispettivi negativi), in linea con il “Patto di integrazione” proposto nel capitolo 5; (iii) SLA vincolanti per le fasi post‑nulla osta (convocazione, contratto di soggiorno, rilascio del titolo) e una tutela esplicita del lavoratore contro l’inerzia amministrativa, così da evitare che la regolarità venga persa per ritardi non imputabili. In questa logica, la digitalizzazione (fascicolo unico, notifiche e domiciliazione digitale) non è un fine, ma lo strumento per rendere prevedibile e responsabile l’azione amministrativa.

In continuità con tali principi, il TAR Lazio ha poi chiarito – in casi concreti – che l’amministrazione deve considerare sopravvenienze documentali favorevoli e che l’inerzia successiva al rilascio del nulla osta non può scaricarsi sul lavoratore, specie quando questi risulta già inserito in un rapporto di lavoro regolare.

• l’Amministrazione non può limitarsi a una verifica meramente formale, ma deve valutare anche le sopravvenienze documentali favorevoli intervenute nel corso del procedimento (TAR Lazio, Sez. I‑ter, ord. n. 1046/2026);
• l’inerzia amministrativa successiva al rilascio del nulla osta non può ricadere sul lavoratore straniero, né giustificare provvedimenti di revoca o effetti pregiudizievoli (TAR Lazio, Sez. I‑ter, sent. n. 3307/2026).

Accanto a queste pronunce, si registrano ulteriori orientamenti utili a qualificare il contenzioso “flussi” come contenzioso di governance amministrativa (tempi, qualità dell’istruttoria, imputazione dei ritardi) più che come mero contenzioso formale. A titolo esemplificativo: TAR Lazio – Roma, Sez. I‑ter, sent. n. 18549/2025 ha affrontato il tema della capacità economica/operatività del datore e della tenuta motivazionale dei dinieghi, segnalando l’esigenza di istruttorie verificabili nelle procedure di nulla osta; Consiglio di Stato, Sez. III, sent. n. 3158/2025 ha trattato profili di revoca del nulla osta e di bilanciamento tra poteri dell’amministrazione e posizione sostanziale del lavoratore quando intervengono eventi successivi (es. rinuncia datoriale), richiamando l’attenzione sul passaggio dal “giudizio sull’atto” al “giudizio sul rapporto”; TAR Campania – Salerno, Sez. III, sent. n. 1260/2025 (in tema di silenzio‑inadempimento dello Sportello Unico) ha ribadito l’obbligo dell’amministrazione di concludere formalmente il procedimento e di non lasciare il lavoratore in una sospensione indefinita, valorizzando il dovere di definizione dell’istanza e la rilevanza sistemica della fase di contratto di soggiorno.

Ne discende che il click day:

• è legittimo come strumento organizzativo,
• ma non può trasformarsi in una procedura selettiva irragionevole né in una fonte di irregolarità prodotta dall’amministrazione.

7.Dimensione europea

La sorveglianza dei confini esterni dell’Unione al fine di prevenire i flussi irregolari non puòessere demandata ai soli Stati di primo ingresso.

In tale prospettiva, un possibile strumento europeo di governo delle rotte – distinto dalle politiche di asilo e dai meccanismi di ricollocamento dove invece agli Stati di primo ingresso sono lasciate le maggiori responsabilità – è rappresentato dalle missioni militari della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) dispiegate nel Mediterraneo. La missione EUNAVFOR MED SOPHIA (2015–2020) è stata istituita per smantellare il “modello di business” del traffico di migranti, mediante attività progressive di sorveglianza, raccolta informativa e interdizione di unità sospette (fermo/ispezione/sequestro/dirottamento) in alto mare, nel rispetto del diritto internazionale applicabile. Nel tempo, al mandato originario sono stati affiancati compiti ulteriori, tra cui: formazione della Guardia costiera e della Marina libiche (capacity building), contributo all’attuazione dell’embargo ONU sulle armi al largo della Libia e rafforzamento dello scambio informativo con agenzie e autorità di contrasto (anche tramite cooperazione con FRONTEX ed EUROPOL).

Il contributo di tali missioni al “controllo delle rotte” va tuttavia letto con realismo. Sul piano giuridico-operativo, le capacità di interdizione sono piene soprattutto in alto mare; la loro estensione nelle acque territoriali o sul territorio dello Stato costiero richiede, di regola, consenso delle autorità competenti e/o un quadro autorizzatorio internazionale. Sul piano funzionale, l’efficacia dipende dalla continuità degli assetti (la sospensione dei mezzi navali in SOPHIA ha mostrato quanto il dispositivo possa essere vulnerabile a scelte politiche e logistiche) e dall’integrazione con la filiera europea di intelligence e law enforcement. Infine, sul piano dei diritti fondamentali, ogni dispositivo navale resta vincolato agli obblighi di ricerca e soccorso (SAR) e al principio di non‑refoulement, che impongono di evitare prassi che si traducano, anche indirettamente, in respingimenti verso luoghi non sicuri o in “esternalizzazioni” prive di adeguate garanzie. In questa chiave, la successiva EUNAVFOR MED IRINI (dal 2020) ha mantenuto compiti secondari di monitoraggio delle reti di traffico, ma ha avuto come core task l’attuazione dell’embargo sulle armi verso la Libia: elemento che evidenzia come l’azione militare UE, pur rilevante, non possa sostituire politiche comuni di accesso regolare, protezione e cooperazione con Paesi terzi fondate su condizionalità e tutela effettiva dei diritti.

In prospettiva politico‑istituzionale, il nodo è costruire un equilibrio credibile tra esigenze di sicurezza e tutela dei diritti che sia anche sostenibile nel consenso. Le missioni e le politiche di controllo delle frontiere funzionano – e reggono nel tempo – solo se hanno un mandato chiaro, una catena di comando e responsabilità riconoscibile e un coordinamento stabile tra Consiglio, Commissione, Stati membri e agenzie operative, evitando sovrapposizioni e “zone grigie” decisionali. Sul piano della legittimazione democratica, è essenziale rafforzare trasparenza e accountability: informazione pubblica sui risultati, controlli parlamentari (europei e nazionali), valutazioni indipendenti sull’impatto e procedure di revisione del mandato quando cambiano scenario e rischi. In questo quadro, la dimensione dei diritti non è un vincolo esterno, ma una condizione di efficacia e credibilità: standard comuni su ricerca e soccorso, accesso effettivo alle procedure di protezione e garanzie nella cooperazione con Paesi terzi riducono contenzioso, fratture tra Stati membri e polarizzazione interna, consentendo all’Unione di perseguire obiettivi di controllo senza compromettere la propria identità di comunità di diritto. È precisamente questa la sfida dell’attuazione del Patto UE 2024: trasformare procedure comuni e solidarietà in una governance operativa che coniughi efficacia, responsabilità e garanzie, evitando che l’emergenza diventi l’unico orizzonte decisionale.

In questa cornice, una possibile linea di sviluppo – coerente con l’approccio del Patto e con l’esigenza di ridurre l’area dell’irregolarità – è la costituzione di una missione europea integrata civile/militare (PSDC) di supporto e controllo nei Paesi di origine e, soprattutto, di transito. L’obiettivo non sarebbe “delegare” la gestione a partner esterni, ma alzare gli standard attraverso: assistenza tecnica alle autorità locali, formazione su procedure e tutela delle persone vulnerabili, monitoraggio operativo dei centri e dei punti di trattenimento/accoglienza con presenza europea stabile, meccanismi di segnalazione e correzione degli abusi e condizionalità chiara sugli aiuti (con clausole di sospensione in caso di trattamenti inumani). Parallelamente, la missione potrebbe alimentare un canale “positivo” di cooperazione: trasformare i centri in hub di orientamento, formazione e preselezione per ingressi regolari per lavoro (in raccordo con i fabbisogni dei Paesi UE, i programmi di mobilità e gli strumenti di matching), riducendo l’incentivo al traffico e sottraendo manodopera allo sfruttamento irregolare. Una simile architettura richiederebbe una governance trasparente (Commissione/SEAE, Stati membri, agenzie competenti) e il coinvolgimento strutturato di UNHCR/OIM e di attori indipendenti di monitoraggio, così da garantire che la dimensione di sicurezza resti ancorata a risultati verificabili e a garanzie effettive.

In concreto, una missione di questo tipo potrebbe operare attraverso un pacchetto di attività verificabili, ad esempio: valutazioni periodiche dei centri (audit su condizioni materiali, accesso a cure, tutela di minori e vulnerabili) con ispezioni e piani di adeguamento; unità miste (civili e di sicurezza) per la registrazione e l’orientamento legale, con canali di referral verso UNHCR/OIM e servizi di protezione; formazione e affiancamento del personale locale su gestione non coercitiva, prevenzione di violenze e tratta, procedure di reclamo e raccolta dati; supporto logistico per standard minimi (acqua, igiene, presidi sanitari) e per la tracciabilità dei flussi finanziari e dei fornitori; reporting pubblico su indicatori condivisi e segnalazione rapida di criticità; infine, per il canale lavorativo, hub di pre‑partenza con alfabetizzazione linguistica e sicurezza sul lavoro, matching trasparente con datori di lavoro accreditati e monitoraggio post‑arrivo (anche con ispezioni sul rispetto dei contratti), così da ridurre lo spazio di intermediazioni illecite.

Sul piano normativo, una missione europea integrata di questo tipo potrebbe essere incardinata nel quadro della PSDC (artt. 42 e 43 TUE, con decisione del Consiglio su proposta dell’Alto Rappresentante), con indirizzo e controllo politico affidati al Comitato politico e di sicurezza (art. 38 TUE). Essa dovrebbe inoltre coordinarsi con le competenze dell’Unione in materia di frontiere, asilo e migrazione (artt. 77–80 TFUE, in particolare artt. 78–79 TFUE) e rispettare i vincoli derivanti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE (artt. 18 e 19, diritto di asilo e divieto di espulsioni collettive/non‑refoulement). Per le componenti operative in mare restano rilevanti gli obblighi di soccorso del diritto del mare (art. 98 UNCLOS) e le convenzioni SOLAS e SAR. In termini di precedenti, la tecnica di istituzione tramite decisione (PESC) è già stata utilizzata, ad esempio, per EUNAVFOR MED (decisione (PESC) 2015/778) e per EUNAVFOR MED IRINI (decisione (PESC) 2020/472). Sotto il profilo finanziario, una missione integrata richiederebbe di combinare i meccanismi PSDC (incluse le modalità di copertura dei costi comuni delle missioni) con strumenti dedicati al capacity building e alla cooperazione esterna – in particolare lo Strumento europeo per la pace e le linee del bilancio UE per partenariati e gestione della migrazione – così da assicurare risorse stabili e controllabili e, al contempo, condizionalità verificabili.

Una simile proposta, tuttavia, espone a criticità che vanno considerate ex ante e tradotte in soluzioni istituzionali per evitare effetti controproducenti. Il primo snodo riguarda legittimazione e accesso: senza un consenso effettivo dello Stato ospitante, la presenza europea rischia di essere limitata, strumentalizzata o confinata a ruoli “di facciata”. Per questo servono accordi quadro con mandato scritto, accesso ai siti, status e protezioni per il personale, clausole di revisione e – ove possibile – un ancoraggio a cornici multilaterali. In parallelo, esiste un rischio reputazionale decisivo: che l’UE finisca per coprire pratiche abusive di apparati locali. La risposta non può essere solo dichiarativa, ma deve poggiare su monitoraggio indipendente (con il coinvolgimento strutturato di UNHCR/OIM e attori accreditati), tracciabilità dei fondi, condizionalità misurabile e clausole di sospensione automatica in caso di violazioni gravi. Infine, per evitare che la missione si perda nella frammentazione europea, è essenziale una governance unitaria (Commissione/SEAE) con indicatori comuni, reporting periodico e controllo politico-parlamentare.

Un secondo ordine di criticità è operativo e riguarda la tenuta in contesti instabili: la sicurezza del personale, la continuità degli assetti e la capacità di intervenire senza “militarizzare” l’intero impianto. Qui può aiutare un approccio modulare (team mobili e presìdi), con piani di protezione/evacuazione, criteri di “go/no‑go” basati sul rischio e coordinamento con delegazioni UE e missioni già presenti. Sul versante delle politiche, occorre scongiurare una deriva securitaria che si traduca in mera esternalizzazione: per questo il mandato dovrebbe integrare standard su soccorso e accesso alla protezione, canali di referral per le vulnerabilità e un collegamento esplicito tra cooperazione e vie regolari. Infine, se i centri diventano anche snodi per l’ingresso lavorativo, la credibilità dipende dal prevenire selezioni opache e sfruttamento: servono filiere trasparenti, contratti e controlli, coinvolgimento di imprese e parti sociali, formazione certificata e meccanismi di reclamo accessibili.

In altri termini, la missione avrebbe senso solo come dispositivo integrato (standard + controllo + canali regolari), capace di produrre risultati verificabili: riduzione degli abusi, riduzione dell’irregolarità e riduzione dello spazio di manovra delle reti criminali.

8.Minori stranieri non accompagnati

Dal punto di vista di un policy paper, il tema MSNA va trattato come problema pubblico ad alta intensità istituzionale: coniuga tutela dei diritti, capacità amministrativa locale, pressione sul sistema di accoglienza e rischio di devianze/sfruttamento. L’obiettivo della politica non è solo “accogliere”, ma ridurre vulnerabilità e istituzionalizzazione, standardizzare i processi e assicurare risultati misurabili (stabilità dei percorsi, inclusione scolastica/formativa, prevenzione degli allontanamenti e delle forme di sfruttamento).

Il quadro di riferimento è la legge 7 aprile 2017, n. 47 (cd. legge Zampa), che definisce per i Minori Stranieri Non Accompagnati (MSNA) un regime speciale improntato al superiore interesse del minore e alla presa in carico integrata (tutela legale, accoglienza, salute, istruzione e inclusione). In termini di policy, la legge Zampa abilita due leve strategiche: (a) la tutela volontaria come presidio di legalità e continuità decisionale; (b) l’affidamento familiare come alternativa preferenziale alla permanenza prolungata in strutture, con effetti attesi su benessere, apprendimento linguistico, integrazione e riduzione dei fattori di rischio. La criticità applicativa, tuttavia, è la disomogeneità territoriale (capacità amministrativa, disponibilità di famiglie, reti dei servizi) che rende necessario un intervento di standardizzazione e accompagnamento.

In questa logica si inserisce AFFIDO, progetto di promozione dell’accoglienza familiare dei MSNA dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza (AGIA), avviato a giugno 2024 e attivo per 30 mesi, sostenuto dal Fondo Asilo, Migrazione e Integrazione (FAMI) 2021–2027 (gestione: Ministero dell’interno). Letto in chiave policy, AFFIDO è un intervento di capacity building che mira a: ampliare e qualificare il bacino di famiglie affidatarie; consolidare prassi operative e strumenti di accompagnamento; migliorare il coordinamento tra servizi sociali, tutela e accoglienza. Il suo valore aggiunto è creare “infrastruttura” (competenze, procedure, reti) affinché l’affido non dipenda da iniziative episodiche, ma diventi una componente ordinaria e replicabile del sistema MSNA.

Per accompagnare AFFIDO e renderne scalabili gli effetti, si propone un Programma nazionale MSNA – Affido e Tutela, costruito come policy package multi‑livello. Governance: cabina di regia tra Ministero dell’interno (coordinamento FAMI e raccordo con Prefetture/accoglienza), Ministero del lavoro e politiche sociali (sistema dei servizi e livelli essenziali), AGIA (indirizzo e garanzie), Regioni e ANCI (implementazione). Riparto attuativo: ai Comuni/ambiti sociali la presa in carico e l’abbinamento; alle Regioni il supporto alla rete dei servizi e la programmazione; allo Stato la definizione di standard, dati e incentivi. Strumenti: (i) standard operativi minimi e linee guida vincolanti per filiera (nomina tutore, assessment multidimensionale, progetto educativo individuale, abbinamento, sostegni); (ii) unità territoriali di case management dedicate ai MSNA, con équipe multidisciplinari e protocolli con scuola/ASL/forze dell’ordine; (iii) sistema informativo interoperabile e cruscotto KPI per performance e outcomes; (iv) meccanismi di assistenza tecnica e supervisione ai territori con minore capacità amministrativa. Timeline: fase pilota 6–9 mesi, estensione 12–18 mesi, consolidamento entro 30 mesi in coerenza temporale con AFFIDO.

Quanto ai riferimenti normativi, il Programma si fonda sulla cornice delineata dalla L. 47/2017 (misure di protezione per MSNA) e si innesta sulle disposizioni del D.Lgs. 286/1998 (TUI), in particolare sulla tutela dei minori (artt. 32–33) e sui divieti di respingimento/espulsione (art. 19). Per la componente di accoglienza e standard di presa in carico rilevano inoltre il D.Lgs. 142/2015 (cd. “decreto accoglienza”), con specifico riferimento alle disposizioni sui minori e sui minori non accompagnati (artt. 18–19, nonché art. 19‑bis sull’identificazione). La leva dell’affido familiare va letta in coordinamento con la disciplina generale del “diritto del minore a una famiglia” (L. 184/1983) e con la normativa regolamentare di attuazione del TUI (D.P.R. 394/1999). A livello di principi, resta centrale la Convenzione ONU sui diritti del fanciullo (ratificata con L. 176/1991), che orienta l’azione pubblica al superiore interesse del minore e alla non discriminazione. Sul versante finanziario europeo, infine, il quadro di riferimento è il Regolamento (UE) 2021/1147 istitutivo del FAMI 2021–2027, che legittima e struttura l’impiego delle risorse per capacità amministrativa, accoglienza e integrazione.

Esempi pratici di applicazione (logica “end‑to‑end”). (1) Presa in carico accelerata: all’arrivo o al rintraccio, la Prefettura/questura attiva il canale informativo verso l’ambito sociale; entro 48–72 ore si realizza un assessment multidimensionale standardizzato e la segnalazione al giudice tutelare per l’attivazione della tutela, con KPI su tempi e completezza dati. (2) Pipeline tutore‑affido: l’unità di case management, con ente accreditato, costruisce un “matching” basato su profilo del minore (scuola, lingua, reti) e disponibilità familiare; l’affido viene accompagnato da un pacchetto di sostegni (contributo economico, tutoraggio educativo, supervisione psicologica), misurando stabilità dell’affido e frequenza scolastica. (3) Presidio anti‑tratta e protezione: in presenza di indicatori di sfruttamento (lavorativo o sessuale) scatta un protocollo unico con servizi sociali, ASL e forze dell’ordine, con referral immediato a strutture specialistiche e tracciamento degli esiti (riduzione allontanamenti, accesso a salute mentale, prosecuzione del percorso formativo). (4) Transizione alla maggiore età: a 6 mesi dai 18 anni si attiva un “piano ponte” con orientamento al lavoro/tirocini, regolarità documentale e passaggio ordinato verso SAI o altre misure, con KPI su continuità abitativa e assenza di ricadute nell’irregolarità.

In termini di best practice internazionali, il Programma può rafforzarsi assumendo standard e modelli già consolidati. Sul versante della case management e della decisione nel superiore interesse, è utile l’allineamento al paradigma UNHCR della Best Interests Procedure (BIP) (con strumenti di Best Interests Assessment e, nei casi complessi, Best Interests Determination), che enfatizza sequenzialità operativa, documentazione, riesame e multi‑professionalità. Sul versante della tutela/guardianship, i lavori comparativi dell’EU Fundamental Rights Agency evidenziano come gli esiti migliorino quando la tutela è tempestiva, professionalizzata e monitorata (carichi di lavoro sostenibili, formazione obbligatoria, assenza di conflitti d’interesse, meccanismi di reclamo child‑friendly). Coerentemente, la Raccomandazione CM/Rec(2019)11 del Consiglio d’Europa sull’effettiva guardianship per minori non accompagnati/separati e la successiva guida su family‑based care indicano requisiti minimi (selezione e supporto delle famiglie, monitoraggio, transizioni) che possono essere tradotti in standard nazionali e in audit di qualità.

Quanto ai modelli organizzativi, due riferimenti sono particolarmente “trasferibili” in chiave di policy. Nei Paesi Bassi, l’esperienza di Nidos mostra il valore di una funzione nazionale specializzata di guardianship, capace di garantire continuità, metodologie uniformi e raccordo con accoglienza e istruzione; nel Regno Unito, il modello degli Independent Child Trafficking Guardians indica la rilevanza di una figura indipendente di advocacy nei casi con indicatori di tratta/sfruttamento, con un chiaro mandato di navigazione tra sistemi (sociale, penale, immigrazione) e gestione del rischio “missing”. A livello UE, infine, la EUAA ha prodotto guidance specifiche sugli unaccompanied children in accoglienza e, insieme a FRA, strumenti pratici per i tutori nei procedimenti di protezione: tali deliverable possono essere assunti come base per una formazione certificata nazionale e per checklist operative (presa in carico, informazione al minore, procedure transnazionali), rafforzando l’armonizzazione tra territori e la comparabilità dei KPI.

Sul piano attuativo, il Programma dovrebbe usare una combinazione di incentivi, regole e trasparenza. In particolare: finanziamenti premiali e quote dedicate per i Comuni/ambiti che aumentano affidi e tutori attivi (con criteri pubblici e verificabili); accreditamento di enti del Terzo settore per reclutamento, valutazione e sostegno alle famiglie affidatarie; formazione certificata per tutori volontari e operatori (trauma‑informed care, intercultura, segnali di tratta/sfruttamento, gestione del conflitto); audit di qualità e verifiche a campione sui percorsi. Il Programma dovrebbe inoltre essere integrato con il sistema di accoglienza e integrazione (SAI) e con la rete dei servizi territoriali, per garantire continuità al compimento della maggiore età e ridurre il rischio di “cadute” nell’irregolarità. Quanto alle risorse, oltre al FAMI (in coerenza con AFFIDO), la componente sociale e di inclusione può essere sostenuta da strumenti nazionali e del bilancio UE dedicati alla povertà educativa e all’inclusione, con una logica di finanza per risultati (target minimi e milestone). Infine, la credibilità richiede accountability: reporting periodico su KPI, valutazione indipendente di impatto e una procedura di correzione rapida per territori critici (assistenza tecnica, commissariamento funzionale di processi, riallocazione selettiva di risorse). In questo modo l’affido diventa non solo tutela, ma politica di prevenzione e sicurezza sociale, perché riduce marginalità, allontanamenti, reclutamento criminale e sfruttamento.

9.Indirizzi di riforma

Gli indirizzi di riforma che emergono da questo documento si fondano su una tesi operativa: la sicurezza pubblica si rafforza riducendo l’area dell’irregolarità (giuridica e sociale) e rendendo prevedibili i percorsi amministrativi (asilo, lavoro, integrazione, rimpatri quando dovuti). Ne discende un approccio “di sistema”, che interviene sulle cause amministrative dell’irregolarità (tempi, colli di bottiglia, norme rigide che non reggono la mobilità del lavoro) e introduce una governance per risultati (SLA e KPI) in grado di misurare efficacia e qualità delle decisioni.

• Permesso di soggiorno e mobilità del lavoro (ridurre “irregolarità per inerzia”). Modificare il D.Lgs. 286/1998 (TUI), in particolare gli artt. 5 e 22, per: (i) estendere e rendere automatico un periodo di ricerca occupazionale in caso di cessazione del rapporto, durante il quale il titolo resta efficace; (ii) semplificare cambio datore e trasformazioni contrattuali con comunicazioni digitali e controlli ex post; (iii) introdurre un fast‑track di rinnovo per chi dimostra contribuzione/contratti regolari, con SLA e silenzio significativo in caso di inerzia.
• Programmazione dei flussi “a filiera”. Rendere la programmazione (artt. 3 e 21 TUI e decreti annuali/triennali) coerente con fabbisogni e controlli, introducendo per via normativa/attuativa: (i) accreditamento e rating di compliance dei datori come condizione di accesso alle quote; (ii) progetti pilota settoriali (fase 1: agricoltura, logistica, cura; fase 2: edilizia, turismo) agganciati a KPI di regolarità a 12/24 mesi; (iii) clausole anti‑frode e sospensione dalle quote in caso di esiti ispettivi gravi.
• Superamento del click day come “gara informatica”. Intervenire su disciplina attuativa (TUI art. 22 e D.P.R. 394/1999, artt. 30 e 30‑bis) per passare a finestre temporali ampie e istruttoria continua con graduatorie trasparenti; introdurre SLA vincolanti post‑nulla osta (convocazione/contratto di soggiorno/rilascio del titolo) e responsabilità da ritardo, richiamando i principi della L. 241/1990 (artt. 1–3).
• Ciclo asilo: tempi certi e qualità delle decisioni. Potenziare, anche in vista dell’attuazione del Patto UE 2024 (piena applicazione 2026), la filiera prevista da D.Lgs. 25/2008 e D.Lgs. 142/2015 con: triage, task force arretrato, fascicolo digitale, interpreti e legal aid, quality assurance e KPI (tempi, rinvii, riforme in giudizio, irreperibilità). L’obiettivo è evitare che ritardi e accoglienza debole producano irregolarità di fatto.
• Diritto penale e irregolarità: de‑simbolizzazione. Abrogare o riformulare l’art. 10‑bis TUI (ingresso e soggiorno illegale) in coerenza con l’esperienza applicativa: mantenere strumenti amministrativi effettivi e proporzionati, evitando l’ingolfamento giudiziario e i ritardi nei rimpatri dovuti a procedimenti penali privi di utilità deterrente.
• Integrazione come politica di sicurezza. Istituire (con norma primaria o con atti attuativi coordinati) un Patto di integrazione lavoro‑lingua‑legalità collegato ai flussi, con Sportello Unico per l’Integrazione, fascicolo digitale, formazione linguistica/civica modulare, tutela del lavoro e KPI di regolarità. Strumenti finanziari: FAMI e FSE+ in logica premiale.
• MSNA: affido e tutela “esigibili”. Rafforzare l’attuazione della L. 47/2017 con un Programma nazionale (standard minimi, case management, KPI, audit), coordinato con TUI (artt. 19, 32–33), D.Lgs. 142/2015, L. 184/1983 e strumenti FAMI, in complementarità con il progetto AFFIDO di AGIA.
• Dimensione europea. Agganciare le riforme nazionali alla piena attuazione del Patto UE 2024 e sostenere, in sede UE, strumenti di governo delle rotte e cooperazione con Paesi terzi basati su condizionalità e garanzie (missioni PSDC, partenariati e canali regolari), con accountability democratica.

Progetto di riforma (implementazione e modifiche normative). Il pacchetto può essere tradotto in un disegno organico in tre orizzonti: 0–6 mesi (SLA e cruscotto KPI; task force/PMO; revisione atti attuativi su click day; rafforzamento interpreti e legal aid), 6–18 mesi (modifiche puntuali al TUI su artt. 5, 10‑bis, 22; adeguamenti al D.P.R. 394/1999; avvio piloti del Patto di integrazione fase 1; task force arretrato asilo), 18–30 mesi (messa a regime, estensione settori fase 2, standard MSNA e audit, allineamento pieno al Patto UE 2024). La regia dovrebbe essere affidata a una task force interministeriale con funzioni di PMO (Interno, Lavoro, Giustizia, Trasformazione digitale, Regioni/ANCI), con reporting pubblico trimestrale. KPI essenziali: riduzione tempi (asilo e titoli), quota di regolarità a 12/24 mesi per ingressi lavoro, riduzione contenzioso (click day/asilo), riduzione allontanamenti/irreperibilità e indicatori di compliance datoriale nei settori target. In questa chiave, la riforma non “allenta” i controlli: li rende effettivi e misurabili, spostando la sicurezza dal simbolico all’operativo.

Conclusione

La sicurezza non si costruisce con la paura né con il diritto penale simbolico, ma con ordine, legalità e governo razionale dei processi sociali.

Un sistema che produce irregolarità strutturale è, per definizione, un sistema insicuro. Governare l’immigrazione significa rafforzare lo Stato di diritto, non indebolirlo.

1.Premessa

Il Partito Liberaldemocratico (PLD) intende definire una progettualità politica organica in materia di pubblica sicurezza, coerente con i principi di libertà, responsabilità individuale, Stato di diritto ed efficienza dell’azione pubblica. La sicurezza è una condizione abilitante della libertà: senza tutela effettiva delle persone e delle comunità, i diritti restano formali e l’economia perde fiducia e capacità di investimento.

Il presente documento integra: (i) un quadro di contesto basato su fonti statistiche ufficiali (in particolare ISTAT e Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza); (ii) riferimenti essenziali al quadro normativo vigente (Normattiva e Gazzetta Ufficiale); (iii) una serie di proposte da attuare mediante iniziativa parlamentare (disegni di legge, mozioni, risoluzioni, interrogazioni e indirizzi al Governo), oltre a misure di “buona amministrazione” attuabili per via regolamentare o con direttive ministeriali. I capitoli sulla cooperazione pubblico–privato (capp. 7 e 8) riprendono, come base tecnica, linee guida elaborate da ASSIV (Associazione Italiana Vigilanza e Servizi Fiduciari), componente del sistema Confindustria rappresentativa delle imprese del settore.

1.1 Fonti e metodologia

Le principali fonti utilizzate e richiamate nel testo sono: (a) ISTAT, Percezione della sicurezza – Anni 2022/2023 (comunicato stampa e report); (b) Ministero dell’Interno – Ufficio centrale di statistica (SISTAN), Annuario delle statistiche del Ministero dell’Interno con dati riferiti al 2023; (c) Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza, report tematici “Il crimine in Italia” (Servizio Analisi Criminale) ove pertinenti; (d) Normattiva e Gazzetta Ufficiale per la normativa nazionale, tra cui R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS, in particolare art. 134), R.D. 6 maggio 1940, n. 635 (regolamento di esecuzione, inclusi articoli su servizi sussidiari/complementari), D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153, D.M. 1 dicembre 2010, n. 269 e D.M. 25 febbraio 2015, n. 56; D.L. 27 luglio 2005, n. 144 (conv. L. 31 luglio 2005, n. 155); D.L. 12 luglio 2011, n. 107 (conv. L. 2 agosto 2011, n. 130) per le misure antipirateria; L. 28 febbraio 1992, n. 217 e D.M. 29 gennaio 1999, n. 85 (sicurezza in ambito aeroportuale); (e) fonti UE pertinenti, tra cui il Regolamento (UE) 2024/982 (“Prüm II”) sulla consultazione e lo scambio automatizzati di dati per la cooperazione di polizia. Il documento è concepito come testo programmatico dinamico: i riferimenti statistici devono essere aggiornati annualmente sulla base delle pubblicazioni ufficiali.

2. Quadro di contesto: criminalità, sicurezza percepita e fiducia nelle istituzioni

Andamento dei delitti denunciati. Le statistiche ufficiali mostrano un quadro articolato: alcune tipologie di reato risultano in riduzione strutturale nel lungo periodo, mentre dopo la fase anomala della pandemia (2020) diversi reati predatori e di strada hanno registrato una ripresa. Secondo l’Annuario delle statistiche del Ministero dell’Interno (dati riferiti al 2023), i delitti commessi sul territorio nazionale risultano pari a 2.341.574 nel 2023, rispetto a 2.255.777 nel 2022 (variazione +3,8%). Per la valutazione politica e per l’allocazione delle risorse, il PLD propone di utilizzare in modo sistematico indicatori omogenei e serie storiche, distinguendo tra: (i) reati denunciati; (ii) esiti investigativi e giudiziari; (iii) distribuzione territoriale; (iv) fenomeni emergenti (in particolare frodi e truffe, anche in ambito digitale).

Sicurezza percepita e fiducia. La dimensione soggettiva incide sui comportamenti quotidiani e sulla coesione sociale. Nell’indagine ISTAT “La percezione della sicurezza” (anni 2022-2023) aumenta la quota di cittadini che si sentono molto o abbastanza sicuri camminando da soli nella propria zona quando è buio (76%, dal 60,6% nel 2015-2016). Diminuiscono anche i comportamenti di evitamento: il 19,8% dichiara di evitare luoghi ritenuti a rischio (dal 28% nel 2015-2016) e il 12,6% preferisce non uscire per paura (dal 23%). Nella stessa indagine, il 76,8% dei cittadini valuta le Forze dell’ordine molto o abbastanza efficaci nel controllo della criminalità nella propria zona (dal 53,6% nel 2015-2016). Per il PLD questa evidenza conferma che: (i) la sicurezza reale va misurata e migliorata; (ii) la comunicazione pubblica deve essere trasparente e non allarmistica; (iii) le politiche devono rafforzare la fiducia senza alimentare polarizzazione.

2.1 Cruscotto di indicatori (4–5) per misurare sicurezza, efficienza e diritti

Nota operativa. Il PLD propone che questi indicatori siano aggiornati annualmente e utilizzati come “cruscotto” di monitoraggio parlamentare: ogni intervento normativo o amministrativo dovrebbe dichiarare l’indicatore (o gli indicatori) su cui intende incidere e prevedere una verifica ex post dei risultati.

2.2 Tabelle di dettaglio – fenomeni prioritari (predatori e digitali)

Nota. La tabella 2.2 è concepita per essere aggiornata annualmente (o semestralmente) inserendo i valori dalle pubblicazioni del Ministero dell’Interno: “Annuario delle statistiche” (UCS/SISTAN) e report del Servizio Analisi Criminale (sezione “Altri report” / “Il crimine in Italia”), includendo le serie storiche e, ove disponibili, i dataset open data.

Chiarimento metodologico. I dati del “Rapporto intersettoriale sulla criminalità predatoria 2024” sono elaborazioni su statistiche di pubblica sicurezza (SAC/DCPC – Ministero dell’Interno) e sono comparabili con le serie dei reati denunciati. I dati del “Report fine anno 2024” della Polizia Postale, invece, fanno riferimento ai casi trattati dall’organo specializzato e vanno interpretati come indicatore operativo del fenomeno e della capacità di contrasto (non come misura diretta delle denunce totali).

2.3 Tabelle di dettaglio – sistema penitenziario

3. Principi e obiettivi strategici del PLD

• Centralità dello Stato di diritto: certezza delle regole, garanzie e controlli, contrasto a ogni abuso.
• Prossimità e prevenzione: presenza sul territorio, intelligence di quartiere, integrazione con politiche urbane e sociali.
• Tutela e dignità del personale: benessere organizzativo, formazione, dotazioni, tutela legale e riconoscimento economico.
• Efficienza dell’azione pubblica: riduzione delle duplicazioni, obiettivi misurabili, valutazione d’impatto delle politiche.
• Sussidiarietà regolata: cooperazione pubblico–privato dove non è richiesto esercizio di pubbliche potestà, con standard, autorizzazioni e vigilanza pubblica.
• Dimensione europea: cooperazione operativa e giudiziaria nello spazio UE, interoperabilità e rapidità negli scambi informativi.

4. Presenza sul territorio e comunicazione istituzionale

4.1 Percezione e sicurezza reale: il ruolo della prossimità. La sicurezza dei cittadini è composta da una dimensione oggettiva (andamento dei reati, capacità di prevenzione e repressione) e da una dimensione soggettiva (percezione del rischio e fiducia nello Stato). La storia recente ha mostrato l’utilità di modelli di pattugliamento di prossimità, come la figura del “Carabiniere/Poliziotto di quartiere”: servizio appiedato, riconoscibilità, contatto con residenti ed esercenti, ascolto dei bisogni locali, raccolta informativa e presidio dei micro-fenomeni di degrado. Pur non essendo formalmente abrogato, tale modello non è oggi applicato con la necessaria continuità e standardizzazione.

4.2 Indirizzo del PLD. Il PLD propone di rilanciare e rendere strutturale la presenza di prossimità, prevedendo un modello “quartiere/periferie” flessibile e misurabile: (i) assegnazione di aree omogenee e responsabilità chiare; (ii) continuità del presidio; (iii) integrazione con pattuglie automontate e presìdi mobili; (iv) raccordo con polizie locali nei rispettivi ambiti; (v) indicatori pubblici di attività (contatti con cittadini, segnalazioni qualificate, interventi su micro-criticità, esiti).

4.3 Comunicazione pubblica e trasparenza. In un contesto segnato da disinformazione e polarizzazione, la comunicazione istituzionale è parte integrante della politica di sicurezza. Il PLD sostiene un rafforzamento della comunicazione delle Forze di polizia e del Ministero dell’Interno, con pubblicazione periodica di dati e risultati, spiegazione delle strategie di prevenzione, e contrasto tempestivo di narrazioni manipolative. L’obiettivo non è “propaganda”, ma accountability: rendere comprensibile ai cittadini cosa funziona, cosa non funziona e quali sono le priorità.

5. Tutela del personale della sicurezza: benessere, tutela legale e strumenti operativi

Il capitale umano delle Forze di polizia e, più in generale, del comparto sicurezza è la risorsa primaria su cui poggia l’efficacia del sistema. Da tempo, tuttavia, una parte significativa del personale segnala pressione operativa, carichi di lavoro, difficoltà organizzative e percezione di scarsa considerazione istituzionale. In questo contesto assume particolare rilievo il tema del disagio psicologico e dei comportamenti autolesivi: i dati disponibili (con differenze tra fonti e con limiti di omogeneità) indicano un fenomeno che richiede attenzione strutturale e continuità di intervento. L’obiettivo del PLD è doppio: tutelare la dignità dell’operatore e accrescere qualità, sicurezza e serenità dell’azione sul campo.

5.1 Linee di intervento (benessere, tutela legale, dotazioni)

Nota sui dati. Il PLD propone che il Governo assicuri una reportistica annuale pubblica, con metodologia chiara e omogenea, sul benessere organizzativo e sui fenomeni di disagio nel comparto sicurezza (inclusi indicatori di rischio e misure di prevenzione), nel rispetto della riservatezza delle persone e delle famiglie.

• Supporto psicologico strutturale e non stigmatizzante. Potenziare e riorganizzare i servizi di supporto psicologico interni alle Amministrazioni, garantendo accessibilità, riservatezza, capillarità territoriale e continuità. L’obiettivo è passare da un approccio emergenziale a un modello ordinario di prevenzione del disagio, senza stigma e con possibilità di accesso volontario.
• Formazione della leadership e gestione delle risorse umane. Integrare nei percorsi di formazione e aggiornamento di comandanti e dirigenti moduli su leadership, gestione dei team, prevenzione del burnout e capacità di intercettare segnali di disagio organizzativo, anche attraverso strumenti di monitoraggio interno.
• Coesione dei reparti e clima organizzativo. Incentivare attività strutturate di team-building e iniziative di coesione che rafforzino senso di appartenenza, collaborazione e resilienza operativa, con particolare attenzione ai contesti ad alta esposizione (turnazioni gravose, aree a elevata conflittualità).
• Valutazione della leadership e qualità del comando. Introdurre meccanismi oggettivi di valutazione (quantitativa e qualitativa) della funzione di comando, prevedendo anche strumenti di feedback organizzativo, al fine di selezionare e valorizzare dirigenti competenti, autorevoli e dotati di effettiva capacità di leadership.
• Tutela legale effettiva per fatti di servizio. Rafforzare il patrocinio a carico dell’Amministrazione per l’operatore coinvolto in procedimenti connessi a fatti di servizio, con previsione della rivalsa soltanto in caso di condanna definitiva per condotte dolose o comunque incompatibili con il servizio.
• Regole operative e strumenti di intervento. Aggiornare linee guida operative e favorire la diffusione di strumenti non letali e dotazioni idonee a ridurre il ricorso a colluttazioni, aumentare la sicurezza dell’intervento e limitare i rischi per operatori e cittadini, nel rispetto della legalità e della proporzionalità.
• Deterrenza e tutela dell’incolumità degli operatori. Rafforzare i presìdi di deterrenza e le misure di tutela contro condotte violente o intimidatorie nei confronti del personale della sicurezza, anche tramite monitoraggio statistico e valutazione d’impatto delle misure introdotte.

6. Organici, reclutamento e capacità operativa

Le riduzioni di organico intervenute negli anni, anche per effetto di vincoli di finanza pubblica, hanno inciso sulla capacità operativa e sulla continuità dei servizi, aumentando il carico di lavoro e riducendo la presenza sul territorio. Il PLD ritiene necessario riportare gli organici a un livello coerente con i fabbisogni reali e con i nuovi scenari (cybercrime, tutela di obiettivi sensibili, sicurezza urbana, gestione di grandi eventi), definendo un cronoprogramma credibile e verificabile.

7. Potenziamento del personale civile per funzioni amministrative e liberazione di personale di polizia per compiti istituzionali

7.1 Razionale. Una quota non trascurabile del personale in divisa è oggi impiegata in attività a prevalente contenuto amministrativo (gestione atti, protocolli, pratiche, rendicontazioni, logistica documentale), che non richiedono poteri di polizia né competenze operative sul territorio. Il PLD propone di recuperare capacità operativa destinando tali compiti, in modo strutturato e controllato, al personale civile delle amministrazioni competenti (Ministero dell’Interno, Ministero della Difesa, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Giustizia), così da riallocare personale di Polizia a funzioni istituzionali di prevenzione, controllo del territorio, investigazione e ordine pubblico.

7.2 Compiti amministrativi trasferibili (esempi) e principio di segregazione funzionale

• protocollo, fascicolazione e gestione documentale (digitale e cartacea);
• supporto alle procedure amministrative interne (convocazioni, minute, verbalizzazioni, notifiche interne, scadenzari);
• gestione pratiche di personale non operative (assenze, turnazioni amministrative, rimborsi, missioni, dotazioni individuali, inventari);
• attività di segreteria e front-office amministrativo presso gli uffici (non di polizia giudiziaria);
• rendicontazione e adempimenti contabili/gestionali connessi a acquisti, manutenzioni e contratti (in coordinamento con MEF e strutture logistiche);
• supporto amministrativo alle pratiche di contenzioso e patrocinio (raccolta atti, istruttoria documentale), senza interferenza con strategie difensive o attività di polizia.

Principio chiave: segregazione funzionale. Il trasferimento dei compiti deve avvenire senza alcuna interazione con i compiti istituzionali delle Forze di polizia: nessun accesso a banche dati investigative se non strettamente necessario e autorizzato; nessuna partecipazione ad attività di polizia giudiziaria; nessuna gestione di atti che implichino esercizio di poteri coercitivi o discrezionalità operativa. Il modello va impostato con segregazione di ruoli, profili di accesso informatico, tracciabilità e audit.

7.3 Modello operativo proposto

Il PLD propone l’istituzione di Unità di Supporto Amministrativo Civile (USAC) presso Questure, Comandi territoriali e direzioni centrali, composte da personale civile (interno o acquisito tramite mobilità/concorsi) con competenze amministrative, contabili e digitali. Le USAC operano su processi standardizzati, con tempi di lavorazione misurabili (SLA) e responsabilità chiare, con l’obiettivo di assorbire il carico amministrativo ripetitivo oggi svolto da personale in divisa.

Il modello richiede: (i) mappatura dei processi e catalogo delle attività trasferibili; (ii) formazione specifica su riservatezza, trattamento dati e procedure interne; (iii) profili di accesso informatico limitati al perimetro amministrativo, con tracciabilità; (iv) audit periodici e indicatori di qualità (errori, ritardi, reclami). Dove necessario, il PLD propone di rafforzare digitalizzazione e interoperabilità dei sistemi documentali per ridurre ulteriormente il tempo amministrativo complessivo.

Indicatori di successo proposti: (a) numero di FTE (unità equivalenti) in divisa riallocati a funzioni istituzionali; (b) riduzione dei tempi medi di evasione delle pratiche amministrative; (c) aumento ore/uomo disponibili per pattugliamento e attività investigative; (d) riduzione straordinari amministrativi. Le risorse recuperate devono essere destinate con priorità a controllo del territorio, prossimità, nuclei investigativi e specializzazioni (cyber, frodi, criminalità predatoria).

7.4 Strumenti di attuazione

L’attuazione può avvenire per fasi: (i) progetto pilota in alcune sedi; (ii) estensione graduale su base di risultati; (iii) consolidamento a regime. Gli strumenti includono: indirizzi organizzativi del Ministero dell’Interno; protocolli e convenzioni interministeriali (Interno–Difesa–MEF–Giustizia) per mobilità e condivisione di competenze amministrative; procedure di mobilità del personale civile e nuovi concorsi mirati; stanziamenti in legge di bilancio per coprire assunzioni e digitalizzazione; aggiornamento di regolamenti interni e mansionari, con definizione rigorosa dei perimetri e delle responsabilità.

8. Cooperazione pubblico–privato: vigilanza sussidiaria, presidio di siti non operativi e operatività all’estero

8.1 Razionale politico-amministrativo. In molte democrazie avanzate la cooperazione tra settore pubblico e sicurezza privata consente di concentrare le risorse statali sui compiti propri di tutela della pubblica sicurezza e della difesa. Nel contempo, la crescente complessità degli apparati e delle minacce richiede personale pubblico altamente formato e continuamente addestrato. Impiegare risorse qualificate in attività di sorveglianza fissa e non operativa può generare inefficienze: tempo sottratto ad addestramento, pattugliamento dinamico e funzioni investigative.

8.2 Siti non operativi e sicurezza sussidiaria: quadro normativo e proposta. L’ordinamento già consente, in specifici ambiti, l’affidamento a guardie particolari giurate e istituti di vigilanza privata dei servizi di sicurezza sussidiaria: in particolare l’art. 18 del D.L. 27 luglio 2005, n. 144 (convertito con modificazioni dalla L. 31 luglio 2005, n. 155) consente l’affidamento di servizi di sicurezza sussidiaria in porti, stazioni ferroviarie e metropolitane e linee di trasporto urbano, per servizi che non richiedano l’esercizio di pubbliche potestà o l’impiego di appartenenti alle Forze di polizia. La disciplina generale dell’attività di vigilanza privata è contenuta nel TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773), in particolare nell’art. 134 (licenza del Prefetto), e nel relativo regolamento di esecuzione (R.D. 6 maggio 1940, n. 635), come modificato dal D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153, che introduce tra l’altro l’art. 256-bis (servizi e requisiti per la sicurezza complementare/sussidiaria). Ulteriori requisiti tecnici e organizzativi degli istituti e dei servizi sono disciplinati dal D.M. 1 dicembre 2010, n. 269 (come modificato dal D.M. 25 febbraio 2015, n. 56).

8.3 Indirizzo del PLD. Sulla base di tale cornice, il PLD propone di estendere e rendere sistematico—con criteri chiari e controlli rigorosi—l’impiego della vigilanza privata qualificata per la sorveglianza di strutture non operative della Pubblica Amministrazione e di installazioni che non richiedano poteri pubblici (depositi, uffici, aree logistiche), liberando risorse pubbliche per funzioni istituzionali e addestrative.

8.4 Operatività all’estero e tutela di asset italiani: esigenze, limiti e opportunità. La legislazione italiana non offre ancora una disciplina organica per l’impiego di operatori italiani di sicurezza privata all’estero a tutela di asset, infrastrutture e personale di imprese italiane. L’aporia emerge anche in relazione agli obblighi di tutela del datore di lavoro (D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81) e ai profili di responsabilità degli enti (D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231, che all’art. 4 contempla la responsabilità per reati commessi all’estero alle condizioni previste). In assenza di un perimetro normativo nazionale chiaro, le imprese che operano in contesti a rischio tendono a rivolgersi a contractor esteri, con perdita di competenze, capacità industriale e potenziale gettito.

8.5 Indirizzo del PLD. Il PLD propone di riprendere e perfezionare iniziative legislative già presenti nel dibattito parlamentare, al fine di: (i) definire requisiti, autorizzazioni e controlli per l’operatività all’estero; (ii) prevedere standard di formazione, tracciabilità e responsabilità; (iii) promuovere, dove necessario, accordi bilaterali per il reciproco riconoscimento delle autorizzazioni, salvaguardando il primato dello Stato nelle funzioni pubbliche e la reputazione internazionale del Paese.

8.6 Precedenti normativi: antipirateria. Un precedente significativo è rappresentato dalle misure antipirateria che consentono, in determinate condizioni, l’impiego di guardie giurate a bordo di navi mercantili battenti bandiera italiana in acque internazionali a rischio: si veda il D.L. 12 luglio 2011, n. 107, convertito con modificazioni dalla L. 2 agosto 2011, n. 130 (art. 5 e successive modifiche), che disciplina l’impiego di personale armato, richiamando requisiti e autorizzazioni connessi al TULPS. Il PLD ritiene che tale esperienza dimostri come sia possibile prevedere, in modo circoscritto e vigilato, forme di contributo privato alla sicurezza in scenari specifici, senza confondere ruoli e responsabilità.

9. Servizi di protezione alla persona (“close protection”): disciplina, limiti e controlli

9.1 Quadro vigente e precedenti settoriali. Il quadro italiano della sicurezza privata è storicamente orientato alla tutela di beni e patrimoni, con autorizzazione prefettizia ex art. 134 TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773) e disciplina attuativa nel regolamento di esecuzione (R.D. 6 maggio 1940, n. 635), come aggiornato dal D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153, nonché dai requisiti tecnici e organizzativi fissati dal D.M. 1° dicembre 2010, n. 269 e dal D.M. 25 febbraio 2015, n. 56. In parallelo, il legislatore ha già ammesso in ambiti specifici servizi di sicurezza svolti da soggetti privati autorizzati: ad esempio, la L. 28 febbraio 1992, n. 217 (e il D.M. 29 gennaio 1999, n. 85, con successive modifiche) consente l’affidamento in concessione di servizi di controllo in ambito aeroportuale, per attività che non richiedano l’esercizio di pubbliche potestà o l’impiego di appartenenti alle Forze di polizia, a imprese in possesso di licenza ex art. 134 TULPS.

9.2 Criticità dell’assenza di una disciplina organica. Pur in presenza di tali precedenti, manca una regolamentazione organica dei servizi di protezione alla persona (“close protection” o “bodyguarding”) svolti da operatori privati. Ne deriva un rischio di mercato disomogeneo: una quota di servizi è svolta in modo improprio (ad es. formalmente come “tutela di beni” della persona protetta), mentre un’ampia parte può essere intercettata da soggetti privi di requisiti, formazione e controlli adeguati. In altri Paesi europei, invece, la close protection rientra stabilmente nei servizi offerti dalle società di sicurezza privata entro perimetri regolati.

9.3 Indirizzo del PLD: disciplina, limiti e controlli. Il PLD propone di introdurre una disciplina che consenta agli istituti di vigilanza privata—tramite personale decretato e con formazione specialistica certificata—di erogare servizi di protezione alla persona entro un perimetro rigorosamente definito, con: (i) requisiti di idoneità, selezione e addestramento; (ii) standard operativi e obblighi di tracciabilità; (iii) presidi di controllo e vigilanza da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza; (iv) delimitazione puntuale delle attività consentite, escludendo ogni esercizio di pubbliche funzioni e ogni compressione della libertà individuale.

Perimetro delle esclusioni. Resta ferma l’esclusività dello Stato per la tutela di figure istituzionali e per i casi connessi a minacce di criminalità organizzata o terrorismo, nonché per ogni scenario che richieda poteri autoritativi o strumenti propri delle Forze di polizia. La disciplina dovrà evitare sovrapposizioni con l’istituto della “scorta” e con i dispositivi di tutela pubblica, prevedendo criteri chiari di accesso e di valutazione del rischio.

10. Legalità ed educazione civica

Rafforzare l’educazione civica nei percorsi scolastici è una scelta di sistema: migliora la consapevolezza su istituzioni, diritti e doveri e contribuisce a costruire cittadinanza responsabile. In tale ambito, la promozione della legalità merita uno spazio specifico, anche per rendere evidenti i costi sociali ed economici dell’illegalità e i nessi tra rispetto delle regole, coesione sociale e sviluppo.

10.1 Indirizzo del PLD

Il PLD propone l’attivazione di un protocollo tra Ministero dell’Istruzione e del Merito e Ministero dell’Interno per prevedere, nelle scuole secondarie di primo e secondo grado, moduli periodici sulla legalità e sul funzionamento delle istituzioni, tenuti da personale direttivo e dirigente delle Forze di polizia (e, ove utile, da personale specializzato su cybercrime e truffe digitali). Il programma dovrà essere impostato con finalità formative (non propagandistiche) e accompagnato da strumenti di valutazione dell’impatto (questionari pre/post, indicatori di partecipazione, monitoraggio di comportamenti di prevenzione e segnalazione).

11. Razionalizzare competenze tra Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza

Il contrasto all’evasione fiscale resta un obiettivo primario. Tuttavia, l’attuale ripartizione delle attività tra Guardia di Finanza e Agenzia delle Entrate può generare duplicazioni procedurali: a seguito delle verifiche, l’azione accertativa e la riscossione seguono comunque un percorso amministrativo in capo all’Agenzia. In parallelo, la crescente complessità della criminalità economico-finanziaria (riciclaggio, frodi complesse, evasione organizzata, infiltrazioni negli appalti e negli enti pubblici) rende strategico rafforzare le funzioni di polizia economico-finanziaria e di controllo di legalità negli snodi più vulnerabili dell’amministrazione.

11.1 Indirizzo del PLD

Il PLD propone, nell’ambito della programmazione annuale e pluriennale, di concentrare l’Agenzia delle Entrate sulle attività di accertamento e recupero dell’evasione, e di indirizzare maggiormente la Guardia di Finanza verso: (i) controlli di legalità e correttezza dell’azione amministrativa negli enti pubblici e nelle società partecipate; (ii) contrasto alla criminalità economico-finanziaria e ai patrimoni illeciti, rafforzandone specializzazione e capacità di analisi. Tale impostazione richiede coordinamento operativo, interoperabilità informativa e indicatori di risultato condivisi, evitando zone grigie e preservando la capacità repressiva sui grandi fenomeni evasivi organizzati.

12. Retribuzioni, specificità e potere d’acquisto nel comparto sicurezza

La sostenibilità del sistema sicurezza passa anche dal riconoscimento economico e professionale della “specificità” delle funzioni svolte. La dinamica inflattiva degli ultimi anni ha inciso sul potere d’acquisto, con effetti su reclutamento, permanenza in servizio, motivazione e attrattività del comparto. Il PLD ritiene necessario affrontare il tema con un approccio trasparente e pluriennale, distinguendo: (i) retribuzione fondamentale; (ii) indennità legate a rischio/turnazione/impiego operativo; (iii) strumenti di welfare e previdenza complementare, evitando interventi frammentari e una tantum.

12.1 Indirizzo del PLD

Il PLD propone di avviare un percorso pluriennale di adeguamento delle retribuzioni del comparto difesa e sicurezza (inclusi i Vigili del fuoco) alla media europea in termini di potere d’acquisto, adottando benchmark comparabili e indicatori pubblici. A tal fine vanno valorizzate le basi informative disponibili (ad es. dati e serie storiche pubblicati da ARAN e dalle fonti istituzionali competenti) e introdotta una logica di “clausola di salvaguardia” sul potere d’acquisto, per evitare che cicli inflattivi erodano strutturalmente la remunerazione reale delle funzioni di sicurezza. Per un confronto internazionale omogeneo, si veda la tabella 12.2 basata su stime Eurostat.

12.2 Tabella comparativa UE delle retribuzioni (stima Eurostat – profilo standardizzato)

Nota metodologica. I valori riportati sono stime ottenute tramite Eurostat Salary Calculator e riprese in analisi di sintesi (Euronews Next, pubblicazione 23/12/2024; aggiornamento 30/03/2025). Il profilo di riferimento è standardizzato (35 anni, oltre 10 anni di esperienza, livello di istruzione terziaria inferiore, settimana di 36 ore). Le cifre sono quindi utili per confronti internazionali omogenei, ma non coincidono necessariamente con il trattamento economico contrattuale “tipico” nazionale (che può variare per indennità, straordinari, turnazioni e specifiche di carriera).

13. Dimensione europea della sicurezza e cooperazione operativa

Le principali minacce contemporanee (criminalità organizzata transnazionale, terrorismo, traffici illeciti, cybercrime, frodi digitali) attraversano confini e richiedono cooperazione tempestiva, standard comuni e interoperabilità tra sistemi informativi. L’Unione europea ha avviato un percorso di rafforzamento degli strumenti di cooperazione di polizia, anche tramite meccanismi di consultazione e scambio automatizzati di dati. In questo quadro rientra il Regolamento (UE) 2024/982 (“Prüm II”), che mira a migliorare e facilitare la consultazione e lo scambio automatizzati di dati per la cooperazione di polizia, nel rispetto delle garanzie e della protezione dei dati.

13.1 Indirizzo del PLD

Il PLD sostiene il rafforzamento della cooperazione europea come moltiplicatore di efficacia: velocizzare scambi informativi, ridurre ostacoli burocratici e aumentare capacità di lavorare su basi dati interoperabili è essenziale per indagini rapide e per la prevenzione. In parallelo, tali strumenti devono essere accompagnati da solide garanzie: tracciabilità degli accessi, rispetto della protezione dei dati, controlli indipendenti e chiarezza delle finalità d’uso, per evitare derive e per assicurare piena compatibilità con lo Stato di diritto. Un obiettivo da sempre perseguito dal PLD è la costruzione di una Difesa comune europea. Alla stessa maniera deve essere un obiettivo quello della costruzione di una Pubblica Sicurezza comune europea.

14. Giustizia penale: processo, pena ed esecuzione

Per un partito liberal-democratico, la sicurezza non è alternativa alle garanzie: è una loro conseguenza. Un sistema penale efficace è quello che (i) accerta i fatti in tempi ragionevoli; (ii) tutela la presunzione d’innocenza e il diritto di difesa; (iii) assicura pene proporzionate e finalizzate al reinserimento; (iv) riduce la recidiva. Il PLD colloca questa impostazione nel quadro costituzionale dell’art. 111 (ragionevole durata e giusto processo) e dell’art. 27 (finalità rieducativa della pena e divieto di trattamenti contrari al senso di umanità).

14.1 Ragionevole durata, qualità del giudizio e certezza del diritto

La tutela effettiva dei cittadini passa anche dalla capacità dello Stato di definire i procedimenti in tempi ragionevoli, evitando sia impunità di fatto sia “processi-punizione”. Nel Rapporto CEPEJ 2024 (cycle 2022) il disposition time del penale in Italia risulta sensibilmente superiore ai valori mediani europei, soprattutto in appello. Il PLD intende fare della riduzione dei tempi una priorità di politica pubblica, combinando interventi organizzativi (personale, digitalizzazione, gestione dei flussi) con interventi normativi mirati, senza comprimere le garanzie difensive. Strumenti utili di trasparenza e governo sono disponibili nelle banche dati e dashboard del Ministero della Giustizia (DG Statistica), da utilizzare come base per obiettivi annuali e rendicontazione al Parlamento.

14.2 Processo penale: efficienza, garanzie e giustizia riparativa

Il PLD si rivolge ai cittadini per voltare pagina rispetto alla legislazione arcigna e di emergenza, alla interpretazione d’occasione, alle ipoteche esterne sul processo, al declino delle garanzie e all’umanità della pena in schietta e rigorosa applicazione dei principi del diritto penale liberale sanciti precisamente e in ogni dettaglio dalla Costituzione che qui si ricordano:

1. Principio di legalità secondo la Costituzione e l’art.1 del codice penale “nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite”
2. Giusto processo, come da art.111 della Costituzione che tra l’altro stabilisce “ogni processo si svolge nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità, davanti al giudice terzo e imparziale”.
3. Presunzione d’innocenza.

Va ricordato che la pubblicazione di stralci d’interrogatori, frasi di telefonate, magari inutili nel processo, anticipano un giudizio di colpevolezza o comunque ad una discussione fuori dalle aule di giustizia e su ciò la riforma Cartabia ha mosso passi significativi spesso contestati da singoli Magistrati addirittura in interviste.

La presunzione di non colpevolezza stabilita dall’art.27, 2° co. della Costituzione, va rivisitata nella sua applicazione alla luce dell’enorme sviluppo della comunicazione mediatica che tende ad utilizzare come alibi l’art.21 della stessa Costituzione per la pubblicazione di notizie, spesso false altre volte, magari verosimili ma non vere e da qualche tempo a celebrare via TV processi alternativi. In tal senso il D.Lgs 188/21^[1] è comunque un primo passo verso una comunicazione degna di uno stato civile.

Dunque in tema di processo penale il PLD assume due criteri non negoziabili: le sopra descritte garanzie (presunzione d’innocenza, pieno diritto di difesa, terzietà del giudice) e l’efficienza (tempi ragionevoli, riduzione dell’arretrato, prevedibilità delle decisioni). In questa prospettiva, le scelte di riforma devono essere valutate non in chiave “pro o contro” la magistratura o la politica, ma rispetto alla loro capacità di produrre risultati misurabili senza compromettere i principi del giusto processo.

In tale quadro, il PLD valuta positivamente l’impostazione della riforma del processo penale attuata con il D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (attuazione della L. 27 settembre 2021, n. 134), nella misura in cui mira a coniugare efficienza e garanzie: digitalizzazione e semplificazioni procedurali, rafforzamento dei riti alternativi, criteri di selezione dell’azione processuale (ragionevole previsione di condanna) e strumenti volti a prevenire dilatazioni patologiche. Un capitolo qualificante è l’introduzione di una disciplina organica della giustizia riparativa (Titolo IV del D.Lgs. 150/2022), che, se ben attuata e finanziata, può contribuire a ricomposizione del conflitto, tutela della vittima e riduzione della recidiva, senza sostituirsi al processo ma integrandolo con percorsi volontari, garantiti e tracciabili.

È su questo crinale—migliorare l’efficienza e, al tempo stesso, rafforzare la fiducia nelle garanzie—che il Governo ha tentato di collocare anche la propria proposta di revisione costituzionale, poi sottoposta a referendum confermativo: il PLD ritiene utile leggerne criticamente gli esiti e le implicazioni, per comprendere quali interventi siano realisticamente perseguibili e con quale grado di consenso nel Paese.

14.2-bis Referendum confermativo 2026 sulla riforma costituzionale della giustizia: lettura critica

Il referendum costituzionale confermativo del 22–23 marzo 2026 relativo alla legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare” si è concluso con la prevalenza dei voti contrari: No 53,24% e Sì 46,76%, con un’affluenza pari al 55,69% (fonte: Ministero dell’Interno, Eligendo). L’esito non può essere letto in modo semplicistico come un rifiuto della “riforma della giustizia” in quanto tale: segnala piuttosto la difficoltà di costruire consenso popolare su riforme costituzionali complesse, soprattutto quando il confronto pubblico tende a polarizzarsi e a trasformare un tema ordinamentale in un referendum “pro o contro” un governo o una categoria mentre la propaganda è stata affidata ad una comunicazione falsa rispetto al testo.

Il tema della crisi della giustizia permane tuttavia in tutti i suoi aspetti essendo stato lo scontro sterile e dedicato ad altro con speculazioni e contrapposte speculazioni.

Il risultato suggerisce almeno tre indicazioni: (i) le riforme dell’assetto costituzionale della giurisdizione richiedono massima chiarezza sugli obiettivi (terzietà del giudice, efficienza, responsabilità, garanzie) e sui costi/benefici; (ii) è preferibile evitare “pacchetti” indivisibili che sommano più scelte (carriere, autogoverno, disciplina) e che, se respinti, bloccano anche gli aspetti potenzialmente condivisibili; (iii) la qualità del dibattito pubblico è parte della riforma: delegittimazione reciproca tra politica e magistratura indebolisce la fiducia dei cittadini e rende più difficile qualunque intervento, anche quello necessario per ridurre i tempi dei processi e tutelare le vittime.

14.2-ter Separazione tra giudicanti e requirenti: cosa è perseguibile con legge ordinaria

Nel dibattito pubblico è essenziale distinguere tra separazione delle funzioni (magistrato che passa da requirente a giudicante e viceversa) e separazione delle carriere (due percorsi stabilmente distinti, con regole autonome di progressione e, nelle proposte più radicali, organi di autogoverno separati). L’ordinamento vigente già prevede una forte limitazione dei passaggi di funzioni: l’art. 13 del D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 160 consente il passaggio tra funzioni giudicanti e requirenti solo entro limiti stringenti (territoriali e temporali) e, di regola, per una sola volta nell’arco della carriera.

Alla luce degli artt. 101, 104, 107 e 110 Cost. (assetto della magistratura e garanzie di indipendenza) e dell’art. 112 Cost. (obbligatorietà dell’azione penale), una separazione delle carriere “piena” che incida sull’autogoverno (ad es. istituendo due CSM) o che riscriva in modo strutturale il Titolo IV della Parte II richiede, in linea generale, una revisione costituzionale ex art. 138 Cost. Viceversa, una politica riformatrice può perseguire con legge ordinaria obiettivi di maggiore distinzione e terzietà intervenendo su profili compatibili con la Costituzione, tra cui: (i) ulteriore irrigidimento e razionalizzazione dei passaggi di funzioni (oggi disciplinati dal D.Lgs. 160/2006); (ii) percorsi formativi e di specializzazione maggiormente differenziati per giudicanti e requirenti, pur a valle di un concorso unico; (iii) criteri di organizzazione degli uffici e di valutazione della professionalità che riducano il rischio di “osmosi” culturale impropria e rafforzino la percezione di terzietà del giudice; (iv) misure organizzative sul processo penale (attuazione piena dell’art. 111 Cost.) per garantire tempi ragionevoli senza comprimere il diritto di difesa.

Il PLD ritiene che, dopo l’esito referendario, un approccio efficace sia graduale e verificabile: intervenire con strumenti ordinari e organizzativi su ciò che è immediatamente migliorabile (tempi, qualità della decisione, terzietà percepita), riservando le eventuali scelte di revisione costituzionale a un percorso più condiviso, tecnicamente chiaro e politicamente meno conflittuale. Le iniziative parlamentari coerenti con tali indirizzi sono consolidate nel cap. 15.

14.3 Pena ed esecuzione: ridurre recidiva, non moltiplicare detenzione

Il PLD ritiene che una politica penale moderna debba essere evidence-based: ridurre la recidiva è un obiettivo di sicurezza, non un tema “separato” dai diritti. La cornice normativa dell’esecuzione della pena è data dalla L. 26 luglio 1975, n. 354 (Ordinamento penitenziario), che disciplina—tra l’altro—le misure alternative alla detenzione (Capo VI, artt. 47 e ss.: affidamento in prova al servizio sociale; detenzione domiciliare; semilibertà; liberazione anticipata). Un uso coerente e responsabile di tali strumenti, accompagnato da controlli e da politiche attive (lavoro, formazione, supporto sociale), consente di concentrare la detenzione intramuraria sui casi realmente necessari, migliorare la sicurezza interna degli istituti e rafforzare la sicurezza esterna tramite reinserimento.

14.4 Sistema penitenziario: sovraffollamento, sicurezza interna e dignità

I dati ufficiali del Ministero della Giustizia indicano, al 31 marzo 2026, 63.997 detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 51.259 posti, con un tasso di affollamento (su capienza regolamentare) pari a circa 124,8%. Sul piano comparato, le statistiche del Consiglio d’Europa (SPACE I 2024, riferimento 31 gennaio 2024) collocano l’Italia tra i Paesi con grave sovraffollamento, con 118 detenuti ogni 100 posti disponibili. Il PLD ritiene che la risposta debba essere strutturale e pluralistica: rafforzare l’esecuzione penale esterna e l’accesso responsabile alle misure alternative (L. 354/1975, artt. 47 e ss.) per i casi compatibili; potenziare lavoro e formazione; intervenire sull’organizzazione degli istituti e sulla sanità penitenziaria; programmare investimenti edilizi mirati, tenendo conto che l’estrema vetustà delle case circondariali, spesso decrepite, non consente la funzione primaria della rieducazione oltre che corsi di accrescimento culturale e professionale. Sappiamo bene che la costruzione di nuovi istituti di pena non è l’unica soluzione seppure il dato del sovraffollamento aggiunge drammatica sofferenza alle condizioni dei detenuti, del resto il record di suicidi in carcere negli ultimi trent’anni è un elemento aggiuntivo e gravissimo che allarma sotto ogni profilo, primo tra tutti quello della Costituzione, improntata a principi di umanità e, lo si ribadisce, finalismo rieducativo. Al di là di ogni perplessità in ordine all’esigenza di costruire nuove carceri basti quanto si apprende dal rapporto del Garante nazionale sulla condizione carceraria che pone come incidente un rapporto tra gli eventi tragici proprio nella saturazione degli istituti penitenziari. Naturalmente permangono le riserve dei liberali sul panpenalismo con l’introduzione di nuovi reati, spesso semplici “manifesti” e inasprimento delle pene.

Rinvio. Per coerenza deliberativa, le proposte normative e gli atti di indirizzo relativi ai temi di giustizia penale trattati nel presente capitolo sono consolidati nel cap. 15.

Nota deliberativa (importante). Le proposte da implementare tramite attività parlamentare sono riportate esclusivamente nel cap. 15, che costituisce la sezione deliberativa del presente documento.

[1] Disposizioni per il compiuto adeguato della normativa nazionali alle disposizioni della direttiva (UE) 2016/343 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 9.3.2016 sul rafforzamento di alcuni aspetti della presunzione di innocenza e del diritto di presenziare al processo nei procedimenti penali”.

15. Pacchetto di proposte per l’azione parlamentare (testo deliberativo)

Ai fini dell’approvazione da parte degli Organi del Partito, il PLD propone che il presente documento sia assunto come piattaforma programmatica per l’iniziativa parlamentare in materia di sicurezza. Le azioni di seguito elencate costituiscono il pacchetto minimo di interventi da promuovere nel corso della legislatura, con priorità, tempistiche e responsabilità politiche da definire in sede di pianificazione interna.

15.1 Disegni di legge (DDL) prioritari

1. DDL “Close protection regolata”. Introduzione, nell’ambito della disciplina TULPS e del regolamento di esecuzione, di una cornice normativa per i servizi di protezione alla persona erogati da operatori privati autorizzati, con requisiti, limiti, formazione, controlli e sanzioni (cfr. cap. 9).

Articoli da modificare (schema):

1) R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS) – art. 134 (e, se necessario, articoli del Titolo IV “Delle guardie particolari e degli istituti di vigilanza”): integrare per introdurre, tra i servizi autorizzabili, la “protezione alla persona” (close protection) entro un perimetro definito (requisiti, limiti, controlli).

2) R.D. 6 maggio 1940, n. 635 (Regolamento di esecuzione del TULPS) – articoli sui servizi e sulle modalità di impiego delle GPG: integrare con standard operativi, tracciabilità e obblighi informativi verso l’Autorità di pubblica sicurezza (A.P.S.) per i servizi di close protection.

3) D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153: coordinare la disciplina dei servizi “complementari/sussidiari” con l’eventuale nuova categoria di close protection.

4) D.M. 1 dicembre 2010, n. 269 e D.M. 25 febbraio 2015, n. 56: modificare/integrare per definire requisiti minimi (formazione, addestramento periodico, equipaggiamenti, standard di qualità) specifici per close protection e relativo regime sanzionatorio/di vigilanza.

Esempio pratico (bozza):

• Definizione: “Per servizi di protezione alla persona si intendono le attività di tutela e accompagnamento di un soggetto esposto a rischio, svolte senza esercizio di pubbliche potestà e senza limitazione della libertà altrui, nel rispetto delle prescrizioni dell’A.P.S.”
• Perimetro e controlli: obbligo di piano di servizio (itinerari, numero operatori, mezzi, dotazioni) da conservare e rendere disponibile all’A.P.S.; divieto di impiego in sostituzione di dispositivi di tutela pubblica (scorte) e nei casi connessi a criminalità organizzata/terrorismo; requisito di formazione specialistica certificata e addestramento periodico per gli operatori.

2. DDL “Cooperazione pubblico–privato in sicurezza”. Razionalizzazione e ampliamento controllato dei servizi sussidiari/complementari, con definizione degli ambiti di impiego su siti non operativi e standard di qualità e vigilanza pubblica (cfr. cap. 8).

Articoli da modificare (schema):

1) D.L. 27 luglio 2005, n. 144 (conv. L. 31 luglio 2005, n. 155) – art. 18: modificare/integrare per ampliare e rendere più chiari gli ambiti di “sicurezza sussidiaria” e i criteri di affidamento, distinguendo nettamente tra attività prive di pubbliche potestà e compiti riservati alle Forze di polizia.

2) TULPS (R.D. 773/1931) – Titolo IV (in particolare artt. 133–141 e art. 134): integrare con definizioni e perimetri dei servizi sussidiari/complementari, requisiti rafforzati e obblighi di coordinamento con l’Autorità di pubblica sicurezza (A.P.S.).

3) R.D. 635/1940 e D.P.R. 153/2008: modificare/integrare per aggiornare la disciplina dei “servizi di sicurezza complementare/sussidiaria” (anche in termini di classificazione dei servizi, controlli e reporting).

4) D.M. 269/2010 e D.M. 56/2015: integrare requisiti tecnici/organizzativi e standard di qualità per i servizi sussidiari svolti in siti non operativi della P.A. (tracciabilità, audit, standard minimi di addestramento e dotazioni).

Esempio pratico (bozza):

• Elenco servizi ammessi (siti non operativi): vigilanza perimetrale, controllo accessi, videosorveglianza presidiata, ispezioni, gestione allarmi, con esclusione di perquisizioni/coercizione/fermi.
• Standard contrattuali minimi: capitolato-tipo con livelli di servizio (SLA), requisiti GPG, obbligo di registrazione interventi, audit periodici e clausola di risoluzione in caso di violazioni.
• Coordinamento: previsione di un referente A.P.S. per sito/area e flusso informativo standard (eventi rilevanti, incidenti, anomalie).

3. DDL/Delega “Operatività all’estero”. Disciplina dell’operatività all’estero di operatori italiani autorizzati a tutela di asset e personale, con requisiti stringenti, autorizzazioni e meccanismi di controllo (cfr. cap. 8), coordinando anche i profili di responsabilità e compliance.

Articoli da modificare (schema):

1) TULPS (R.D. 773/1931) – art. 134 e Titolo IV: integrare prevedendo una base autorizzatoria specifica per servizi di sicurezza privata erogati all’estero da operatori italiani, definendo requisiti, controlli e tracciabilità.

2) D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 – art. 4: coordinare la disciplina con obblighi di compliance e tracciabilità dei servizi di sicurezza all’estero (presidi 231 e verifica dei fornitori), prevedendo eventualmente obblighi informativi minimi per i contratti “high risk”.

3) D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81: integrare (se del caso) con indicazioni attuative per la gestione del rischio in missioni estere e “duty of care”, anche attraverso linee guida nazionali per imprese operanti in aree a rischio.

4) D.L. 12 luglio 2011, n. 107 (conv. L. 2 agosto 2011, n. 130) – art. 5: valutare integrazioni per estendere/armonizzare (ove compatibile) modelli autorizzatori e controlli già sperimentati in ambito antipirateria come precedente regolatorio.

Esempio pratico (bozza):

• Registro autorizzazioni: previsione di un registro nazionale (presso Ministero/Prefetture) degli istituti autorizzati a operare all’estero, con Paesi/aree coperte e tipologie di servizio.
• Obbligo di risk assessment: per servizi in “aree ad alto rischio”, obbligo di documento di valutazione rischi e di piano di evacuazione/contingenza; obbligo di due diligence sul committente/partner locale (coerenza con 231).
• Clausole di tracciabilità: report periodico di attività, incidenti e uso di dotazioni, conservato e disponibile all’A.P.S. e alle autorità competenti.

4. DDL “Tutela legale per fatti di servizio”. Patrocinio a carico dell’Amministrazione, con rivalsa solo in caso di condanna definitiva per condotte dolose, e misure di standardizzazione dei percorsi di assistenza (cfr. cap. 5).

Articoli da modificare (schema):

1) D.L. 25 marzo 1997, n. 67 (conv. L. 23 maggio 1997, n. 135) – art. 18: modificare/integrare per rendere più automatico e tempestivo il patrocinio/anticipo delle spese legali per fatti di servizio per il comparto sicurezza, definendo termini, criteri di ammissibilità e tutela della riservatezza.

2) Normativa di settore e regolamenti interni delle Amministrazioni: coordinare per prevedere un modello uniforme (patrocinio nella fase iniziale; rivalsa solo in caso di condanna definitiva per dolo/condotte incompatibili con il servizio; clausole standard e procedure rapide).

Esempio pratico (bozza):

• Termini: “L’Amministrazione delibera sull’istanza di patrocinio entro 30 giorni; in caso di urgenza può disporre anticipo immediato entro 10 giorni”.
• Rivalsa: “La rivalsa è esercitabile esclusivamente in caso di condanna definitiva per dolo o per fatti estranei al servizio; è esclusa in caso di proscioglimento/archiviazione/assoluzione”.
• Tutela della riservatezza: previsione di canali interni dedicati e trattamento dei dati giudiziari con accessi tracciati.

5. DDL “Programmazione organici e specializzazioni”. Disposizioni per programmazione pluriennale e trasparente del reclutamento e della formazione, inclusi percorsi specialistici (cfr. cap. 6).

Articoli da modificare (schema):

1) Legge di bilancio (annuale) e relativi allegati: integrare autorizzazioni di spesa e dotazioni organiche per piani pluriennali di assunzione e formazione, collegandoli a indicatori di fabbisogno e copertura territoriale.

2) L. 31 dicembre 2009, n. 196 (contabilità e finanza pubblica): coordinare la programmazione pluriennale (monitoraggio e rendicontazione) delle politiche di personale.

3) Provvedimenti di riordino/carriere di ciascun Corpo (da coordinare con la normativa vigente): modificare/integrare per prevedere percorsi specialistici (cyber, investigazioni finanziarie, analisi dati) e per rafforzare la capacità formativa.

Esempio pratico (bozza):

• Piano pluriennale: articolo in legge di bilancio che autorizza assunzioni per triennio, distinguendo ruoli e sedi, con “clausola di aggiornamento annuale” su base ISTAT/Interno (indicatori di carico).
• Indicatori: obbligo di relazione annuale al Parlamento su: tasso di scopertura per provincia, tempi medi di reclutamento, ore di formazione erogate, quota personale impiegata in funzioni specialistiche (cyber/analisi dati).
• Capacità formativa: stanziamento dedicato per aumentare posti nelle scuole e per docenze/tecnologie (simulatori, laboratori cyber).

6. DDL “Ragionevole durata e governance dei tempi del penale”. Introduzione di obblighi di trasparenza e rendicontazione (relazione annuale al Parlamento su durate e pendenze), rafforzamento di strumenti organizzativi e digitali, e misure mirate a ridurre i colli di bottiglia, in coerenza con l’art. 111 Cost. e con gli obiettivi di efficientamento (cfr. cap. 14.1).

Articoli da modificare (schema):

1) Costituzione – art. 111: riferimento di principio (non modificabile con legge ordinaria), da attuare con norme organizzative e processuali coerenti.

2) D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (attuazione L. 27 settembre 2021, n. 134): integrare con misure ulteriori di gestione dei flussi, digitalizzazione e semplificazione, salvaguardando garanzie difensive.

3) D.L. 9 giugno 2021, n. 80 (conv. L. 6 agosto 2021, n. 113) – art. 11 (UPP, Ufficio per il processo): modificare/integrare per stabilizzare e rendere strutturali profili e funzioni dell’UPP, collegandoli a obiettivi di smaltimento arretrato e riduzione durata.

4) D.L. 18 ottobre 2012, n. 179 (conv. L. 17 dicembre 2012, n. 221) – art. 16-octies: coordinare la disciplina dell’UPP con gli interventi successivi, chiarendo governance e monitoraggio.

Esempio pratico (bozza):

• Obbligo di rendicontazione: articolo che impone relazione annuale al Parlamento su durata media per ufficio, arretrato, tassi di definizione, con pubblicazione open data.
• Stabilizzazione UPP: previsione di profili a tempo indeterminato (o percorsi di stabilizzazione) legati a competenze digitali/analisi dati, con assegnazione ai distretti con maggior arretrato.
• Gestione flussi: obbligo di “piano di smaltimento” per uffici sopra soglia, con target annuali e verifica da parte del Ministero/CSM.

7. DDL “Esecuzione penale esterna, lavoro e riduzione della recidiva”. Rafforzamento dell’esecuzione penale esterna e dell’accesso responsabile alle misure alternative (L. 354/1975, artt. 47 e ss.), potenziamento di programmi di lavoro e formazione, standard minimi di monitoraggio della recidiva e valutazione d’impatto degli interventi (cfr. capp. 14.3–14.4).

Articoli da modificare (schema):

1) L. 26 luglio 1975, n. 354 (Ordinamento penitenziario): integrare/modificare il Capo VI “Misure alternative” (artt. 47 e ss.) per rafforzare criteri, controlli e accesso responsabile; potenziare l’assetto dell’UEPE (Uffici di esecuzione penale esterna) ex art. 72 e la capacità di presa in carico territoriale.

2) D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230: integrare disposizioni attuative su lavoro, formazione, programmi trattamentali e coordinamento con servizi territoriali.

3) Legge di bilancio: integrare stanziamenti pluriennali per UEPE, lavoro/formazione e monitoraggio degli esiti (riduzione recidiva), con rendicontazione annuale.

Esempio pratico (bozza):

• Prescrizioni e controlli: integrazione degli artt. 47 e ss. per prevedere che, nei casi a rischio, l’affidamento in prova includa obbligo di lavoro/formazione e controlli graduati (report UEPE, verifiche, eventuale uso di strumenti di controllo dove già previsti dall’ordinamento).
• Standard UEPE: definizione di un “caseload massimo” (numero fascicoli per funzionario) e obbligo di presa in carico entro un termine (es. 30 giorni dall’ordinanza).
• Esiti: obbligo di monitorare recidiva a 12/24/36 mesi per tipologia di misura, con pubblicazione annuale.

8. DDL “Benessere organizzativo e tutela dell’operatore”. Disposizioni per rendere strutturali i servizi di supporto psicologico nel comparto sicurezza, standard minimi nazionali, reportistica annuale pubblica (con metodologia omogenea) sul disagio lavorativo e misure sulla formazione manageriale/di comando e valutazione della leadership, nel rispetto della riservatezza delle persone (cfr. cap. 5).

Articoli da modificare (schema):

1) D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81: integrare (per la parte applicabile al comparto) con protocolli attuativi su stress lavoro-correlato e rischio psicosociale nei contesti ad alta esposizione.

2) Legge di bilancio e atti di programmazione: integrare finanziamenti stabili per servizi di supporto psicologico, formazione della leadership e monitoraggio del benessere organizzativo.

3) D.L. 25 marzo 1997, n. 67 (conv. L. 23 maggio 1997, n. 135) – art. 18: coordinare con la disciplina del patrocinio/assistenza legale, come presidio di tutela dell’operatore anche sul piano organizzativo.

Esempio pratico (bozza):

• Report annuale: articolo che impone alle Amministrazioni del comparto un report pubblico annuale su benessere organizzativo (indicatori: assenze, infortuni, eventi critici, accessi al supporto, formazione) con dati anonimizzati.
• Standard minimi: previsione di un numero minimo di ore/anno di supporto psicologico disponibile per reparto e di formazione obbligatoria per comandanti su gestione del personale e stress operativo.
• Canale di accesso: procedura “one-stop” (sportello unico) con riservatezza e tempi certi di presa in carico.

9. DDL “Dotazioni e strumenti non letali: standard, formazione e trasparenza”. Cornice normativa per l’adozione e l’impiego di strumenti non letali e dotazioni di protezione individuale, con standard minimi, formazione certificata, raccolta dati sugli impieghi e valutazione d’impatto su sicurezza di operatori e cittadini (cfr. cap. 5).

Articoli da modificare (schema):

1) D.L. 4 ottobre 2018, n. 113 (conv. L. 1° dicembre 2018, n. 132) – art. 19 (armi ad impulsi elettrici): modificare/integrare per chiarire perimetri di impiego, formazione obbligatoria, tracciabilità e raccolta dati sugli utilizzi (accountability).

2) Regolamenti e linee guida operative delle Amministrazioni competenti: integrare con standard minimi nazionali per l’impiego di strumenti non letali (formazione certificata, DPI, manutenzione, audit, trasparenza sugli esiti).

3) Legge di bilancio: integrare coperture pluriennali per acquisizione, formazione e monitoraggio delle dotazioni non letali.

Esempio pratico (bozza):

• Formazione e certificazione: “L’operatore è abilitato all’impiego dello strumento non letale solo dopo corso certificato e retraining annuale; l’abilitazione è revocata in caso di mancato aggiornamento”.
• Tracciabilità: obbligo di registrare ogni utilizzo (data/luogo/motivo/esito/eventuali lesioni) e trasmettere report trimestrale all’Amministrazione e, in forma aggregata, al Parlamento.
• Valutazione d’impatto: previsione di relazione annuale su riduzione colluttazioni/infortuni e su eventuali criticità, con protocolli di revisione.

10. DDL “Supporto amministrativo civile (USAC) e riallocazione del personale in divisa”. Disciplina quadro per trasferire compiti amministrativi ripetitivi a personale civile e riallocare personale di Polizia a funzioni istituzionali, con segregazione funzionale e controlli (cfr. cap. 7).

Articoli da modificare (schema):

1) Norme organizzative del Ministero dell’Interno (ordinamento degli uffici, organici e mansionari): integrare per istituire formalmente le USAC e definire il perimetro delle attività trasferibili e i profili di accesso informatico.

2) Legge di bilancio e allegati: integrare autorizzazioni di spesa per assunzioni/mobilità di personale civile, digitalizzazione documentale e formazione, con obiettivi misurabili di riallocazione di FTE in divisa.

3) L. 31 dicembre 2009, n. 196: coordinare la programmazione pluriennale e la rendicontazione dei risultati (indicatori e report annuale al Parlamento).

4) Regole interne su sicurezza delle informazioni: integrare con segregazione dei ruoli, tracciabilità degli accessi e audit, per garantire assenza di interferenza con compiti istituzionali.

Esempio pratico (bozza):

• Catalogo attività trasferibili: allegato al DDL con elenco tassativo di processi amministrativi (protocollo, pratiche missioni, inventari, rendicontazione contratti), aggiornabile con decreto ministeriale.
• Segregazione: previsione che il personale USAC operi su sistemi/documenti amministrativi con profili “read/write” limitati, e senza accesso alle banche dati operative/investigative; audit trimestrale sugli accessi.
• Obiettivo misurabile: “Entro 24 mesi dall’entrata in vigore, riallocazione di almeno X% del personale oggi impiegato in compiti amministrativi a funzioni di controllo del territorio e investigazione”, con relazione annuale al Parlamento.

15.2 Mozioni e risoluzioni di indirizzo

Base istituzionale. Mozioni e risoluzioni sono strumenti di indirizzo politico-parlamentare che impegnano il Governo su priorità, criteri di attuazione e rendicontazione. In questo documento tali atti sono finalizzati a tradurre gli indirizzi del PLD in obiettivi misurabili, coerenti con la Costituzione (in particolare artt. 1, 97 e 111) e con il principio di legalità.

1. Atto di indirizzo per rendere strutturali i modelli di prossimità “quartiere/periferie” e per definire standard minimi e indicatori di risultato (cfr. cap. 4).
2. Atto di indirizzo per l’attuazione del modello USAC e la riallocazione di personale in divisa a funzioni istituzionali, con obiettivi misurabili e segregazione funzionale (cfr. cap. 7).
3. Atto di indirizzo per l’implementazione del protocollo Istruzione–Interno sui moduli di legalità e cittadinanza (cfr. cap. 10).
4. Atto di indirizzo per la reportistica annuale (con metodologia omogenea) su benessere organizzativo e disagio nel comparto sicurezza, e per l’adozione di standard minimi di supporto psicologico e formazione della leadership (cfr. cap. 5).
5. Atto di indirizzo per la definizione di standard e priorità di acquisizione su dotazioni operative e strumenti non letali, con monitoraggio degli esiti (riduzione colluttazioni, infortuni e contenzioso) (cfr. cap. 5).
6. Atto di indirizzo per la razionalizzazione delle programmazioni annuali tra Agenzia delle Entrate e Guardia di Finanza (cfr. cap. 11).
7. Atto di indirizzo per un piano pluriennale di tutela del potere d’acquisto del comparto sicurezza e per la revisione trasparente di indennità e straordinari (cfr. cap. 12).
8. Atto di indirizzo per l’attuazione efficace della cooperazione europea e per gli investimenti in interoperabilità e sicurezza informatica dei sistemi (cfr. cap. 13).

15.3 Interrogazioni, audizioni e indagini conoscitive

Base istituzionale. Interrogazioni, audizioni e indagini conoscitive servono a esercitare controllo e indirizzo sull’azione di Governo e amministrazioni, a migliorare qualità dei dati pubblici e a verificare l’efficacia delle politiche. Nel quadro liberale-garantista del PLD, tali strumenti sono essenziali per coniugare sicurezza, diritti e responsabilità istituzionale.

2. Interrogazione al Ministro dell’Interno su organici effettivi, turnazioni e ore/uomo di presidio sul territorio per provincia/area urbana, con richiesta di pubblicazione annuale di un cruscotto di indicatori (cfr. cap. 2.1 e cap. 6).
3. Interrogazione su criminalità predatoria e serie storiche (furti/rapine) e sull’adozione di reportistica standard del Servizio Analisi Criminale, con accesso a dati territoriali comparabili (cfr. cap. 2.2 e cap. 4).
4. Interrogazione su truffe online e frodi digitali: risorse alla Polizia Postale, tempi medi di lavorazione dei casi, campagne di prevenzione e cooperazione con operatori finanziari/telefonici, con indicatori ex post (cfr. cap. 2.2).
5. Audizioni (Commissioni competenti) su cooperazione pubblico–privato: Prefetture, Forze di polizia, ASSIV/associazioni di settore, sindacati e ANCI, per definire perimetri, standard e controlli dei servizi sussidiari/complementari (cfr. cap. 8 e cap. 15.1).
6. Audizioni su benessere organizzativo nel comparto sicurezza (anche con rappresentanti di psicologia del lavoro e medicina del lavoro) per definire standard minimi e metodologia omogenea di reportistica annuale (cfr. cap. 5).
7. Indagine conoscitiva su tempi del processo penale (durate, arretrato, colli di bottiglia organizzativi), con richieste di open data e valutazione delle misure attuative su UPP e digitalizzazione (cfr. cap. 14.1–14.2).
8. Indagine conoscitiva su sovraffollamento penitenziario e sicurezza interna: capienza, organici di Polizia penitenziaria, sanità penitenziaria, accesso alle misure alternative e capacità UEPE, con focus su impatto su recidiva (cfr. cap. 14.3–14.4).
9. Interrogazione su dotazioni e strumenti non letali: criteri di acquisizione, formazione, protocolli d’impiego e raccolta dati sugli utilizzi (lesioni, esiti, contenzioso), per rafforzare accountability (cfr. cap. 5).
10. Audizioni/indagine conoscitiva su cooperazione europea e interoperabilità (attuazione Prüm II, sicurezza informatica, tracciabilità accessi e controlli indipendenti), con indicazioni su investimenti e garanzie (cfr. cap. 13).

15.4 Emendamenti e iniziative in legge di bilancio

Base istituzionale. Le proposte di finanziamento e gli emendamenti si collocano nel ciclo di bilancio disciplinato dalla L. 31 dicembre 2009, n. 196 (contabilità e finanza pubblica) e dalla legge di bilancio annuale. L’obiettivo del PLD è legare le risorse a programmi pluriennali, indicatori di risultato e rendicontazione pubblica, evitando misure una tantum prive di verifica.

1. Finanziamento di un piano pluriennale di adeguamento retributivo e di revisione delle indennità operative (cap. 12).
2. Risorse per rafforzare capacità formativa e reclutamento, con investimenti su specializzazioni (cap. 6).
3. Risorse per assunzioni/mobilità di personale civile e per digitalizzazione documentale a supporto delle USAC, con obiettivi misurabili di riallocazione del personale in divisa a compiti istituzionali (cap. 7).
4. Risorse per rafforzare la capacità del sistema giustizia di rispettare la ragionevole durata nel penale (personale amministrativo, Ufficio per il processo/UPP, digitalizzazione e infrastrutture), con obiettivi misurabili e rendicontazione annuale (cap. 14.1-14.2).
5. Finanziamento di esecuzione penale esterna, programmi di lavoro e formazione per persone in esecuzione penale, e rafforzamento dei servizi territoriali di reinserimento, con monitoraggio di esiti e recidiva (cap. 14.3-14.4).
6. Investimenti in infrastrutture IT, interoperabilità e cyber-sicurezza dei sistemi, coerenti con gli obiettivi di cooperazione europea (cap. 13).
7. Fondi per servizi di supporto psicologico e benessere organizzativo nel comparto sicurezza (cap. 5).
8. Fondi per l’acquisizione e la formazione su dotazioni operative e strumenti non letali, inclusa manutenzione, addestramento periodico e raccolta dati sugli impieghi (cap. 5).
9. Risorse per programmi scuola–legalità e materiali didattici (cap. 10).

Fonti normative richiamate e principali articoli da modificare (selezione). Costituzione (artt. 27, 97, 111, 112, 138); TULPS (R.D. 18 giugno 1931, n. 773, Titolo IV e art. 134) e regolamento di esecuzione (R.D. 6 maggio 1940, n. 635); D.P.R. 4 agosto 2008, n. 153; D.M. 1 dicembre 2010, n. 269 e D.M. 25 febbraio 2015, n. 56; D.L. 27 luglio 2005, n. 144, art. 18 (conv. L. 31 luglio 2005, n. 155); D.L. 12 luglio 2011, n. 107 (conv. L. 2 agosto 2011, n. 130); D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231 (art. 4); D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81; D.L. 25 marzo 1997, n. 67, art. 18 (conv. L. 23 maggio 1997, n. 135); D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, art. 19 (conv. L. 1 dicembre 2018, n. 132); D.L. 9 giugno 2021, n. 80, art. 11 (conv. L. 6 agosto 2021, n. 113); D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, art. 16-octies (conv. L. 17 dicembre 2012, n. 221); D.Lgs. 10 ottobre 2022, n. 150 (attuazione L. 27 settembre 2021, n. 134); L. 26 luglio 1975, n. 354 (artt. 47 e ss., UEPE) e D.P.R. 30 giugno 2000, n. 230; L. 31 dicembre 2009, n. 196; L. 20 agosto 2019, n. 92; Regolamento (UE) 2024/982 (“Prüm II”); D.Lgs. 5 aprile 2006, n. 160, art. 13 (passaggi di funzioni tra requirenti e giudicanti).

Contestualizzazione

Dal punto di vista organizzativo, il distretto sanitario è responsabile della programmazione operativa dei servizi territoriali, del coordinamento delle strutture e della presa in carico della popolazione, tuttavia, questa funzione di governo non è definita attraverso processi organizzativi chiari ed espliciti. È evidente che la presa in carico del paziente non può prescindere dall’impiego ottimale dei Medici di Medicina Generale (MMG) e dei Pediatri di Libera Scelta (PLS), ma il rapporto tra la nuova infrastruttura territoriale e l’organizzazione professionale della medicina generale resta in larga misura affidato alle scelte organizzative delle singole regioni e delle aziende sanitarie, contribuendo una volta di più alla disomogeneità del servizio sanitario sui territori.

La medicina generale continua ad essere esercitata in solitudine, negli studi medici convenzionati. Alla luce del DM 77/22, la presa in carico richiede un soggetto clinico organizzato, responsabile della gestione dell’assistenza su una popolazione definita. Questa funzione, oggi implicita nella medicina generale, richiede una esplicitazione organizzativa coerente, che può trovare una configurazione adeguata in una Unità Operativa di Medicina Generale (UOMG), evoluzione delle Aggregazioni Funzionali Territoriali in senso multiprofessionale. Fermo restando il rapporto fiduciario dell’assistito con un MMG assegnato, la UOMG, nel suo complesso, garantirà la continuità assistenziale, il governo dei percorsi di cura, nel rispetto dei PDTA e l’utilizzo delle strutture introdotte dal DM 77 come piattaforme operative. Occorre prevedere un responsabile dell’UO di MMG (equivalente ad un primario) che risponde al direttore di distretto e che coordina i MMG facenti capo ad una Casa di Comunità (CdC). L’UO di MG potrà essere assegnataria di obiettivi di budget. Questa soluzione richiede il varo di un’apposita riforma della Medicina Generale, che viene tratteggiata nel box successivo. Per completare questa possibile riforma, occorre intervenire anche sul percorso formativo dei medici di medicina generale, la cui specializzazione è oggi gestita autonomamente dalle singole regioni, in accordo con i sindacati di categoria, a che sarebbe auspicabile venisse portata all’interno delle università, con pari dignità rispetto a tutte le altre specializzazioni mediche.

1.Introduzione strutturale della Medicina Generale nel corso di laurea in medicina e chirurgia

In seguito alla riforma di cui al DM 77/2022, la medicina generale è oggi asse portante dell’assistenza territoriale. È necessario che l’insegnamento di questa disciplina diventi parte integrante del corso di laurea magistrale in medicina e chirurgia.

Benefici attesi:

• ampliamento delle competenze cliniche trasversali di tutti i laureati;
• maggiore consapevolezza del ruolo della medicina generale nell’assistenza territoriale;
• maggiore attrattività della futura specializzazione dei MMG.

2.Inserimento della formazione specialistica in Medicina Generale nel sistema delle specializzazioni universitarie

La formazione dei medici di medicina generale dovrebbe essere ricondotta nell’ambito delle scuole di specializzazione universitarie, superando l’attuale gestione regionale e adeguando il valore delle borse di studio (che oggi hanno un valore inferiore alla metà di quello delle borse di studio delle altre specializzazioni mediche).

Benefici attesi:

• standardizzazione nazionale dei contenuti formativi;
• equiparazione rispetto alle altre specializzazioni;

maggiore attrattività della disciplina, anche grazie all’adeguamento delle borse di studio.

3.Creazione dell’Unità Operativa territoriale di Medicina Generale (UOMG)

Si tratterebbe di una soluzione nuova ed efficace per rompere l’isolamento del medico di famiglia.

L’UOMG opererà sotto la guida di un responsabile di unità operativa scelto tra i MMG (equivalente al primario). Sarà la struttura di coordinamento dei MMG e di integrazione con quella degli altri professionisti operanti nella Casa di Comunità. Garantisce l’assistenza alla popolazione che fa capo alla casa di comunità.

Fermo restando il rapporto fiduciario dell’assistito con il MMG scelto, la UOMG garantisce la continuità assistenziale anche nelle ore notturne e festive e il coordinamento dei Percorsi Diagnostico-Terapeutici Assistenziali (PDTA) e i Piani Assistenziali Individualizzati (PAI).

Benefici attesi:

• completare e dare concretezza alla previsione del DM 77 di gestione dell’assistenza sulla popolazione che fa riferimento alla CdC, che tuttavia il decreto non disciplina in modo esplicito;
• superare le AFT, rivelatesi inadeguate, evitando inutili doppioni;
• rottura dell’isolamento del medico di famiglia;
• contribuire a decongestionare i pronto soccorso.

4.Redistribuzione degli studi dei MMG e PLS, tenendo conto della distribuzione della popolazione assistita, favorendo l’aggregazione di medici che facciano capo alle case di comunità

Gli studi dei MMG e PLS devono essere distribuiti sul territorio per assicurare un servizio di prossimità agli assistiti. La casa di comunità potrà ospitare una parte degli studi, compatibilmente con la distribuzione della popolazione assistita. Ciascun MMG e PLS, a prescindere dalla localizzazione fisica del proprio studio, farà capo all’UOMG con sede presso la CdC. Alla CdC il MMG e il PLS deve garantire una parte delle proprie ore di lavoro per attività comuni e per coprire la continuità assistenziale h24, 7 gg su 7. In tutti questi casi, l’ubicazione dello studio dovrebbe essere definita in accordo con il direttore del distretto, avendo chiare le esigenze complessive del bacino di utenza.

Le AFT sono state disciplinate con atti legislativi nel 2012, in un’epoca in cui non esistevano le case di comunità. Alla luce della riforma dell’assistenza territoriale, esse vengono superate e le loro funzioni assorbite dall’UOMG. Gli obiettivi attribuiti alle AFT, come aggregazioni virtuali, possono più efficacemente essere conseguiti dalle UOMG.

Benefici attesi:

• reale continuità assistenziale in assenza del medico titolare;
• integrazione multiprofessionale e superamento dell’isolamento professionale;
• promozione del lavoro d’equipe;
• migliore pianificazione territoriale.

5. Abilitazione dei MMG e dei PLS all’esecuzione di esami diagnostici di primo livello

Previo percorso formativo certificato, i medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta devono poter eseguire direttamente esami di primo livello nelle Case di Comunità, anche con il supporto della telerefertazione.

Benefici attesi:

• maggiore tempestività diagnostica e continuità assistenziale;
• riduzione delle prescrizioni e maggiore appropriatezza clinica;
• riduzione delle liste d’attesa.

6.Evoluzione del rapporto contrattuale dei MMG e dei PLS

L’attuale regime convenzionale appare sempre meno coerente con la crescente integrazione del medico di famiglia nell’organizzazione del SSN. Si propone l’assunzione dei nuovi MMG e PLS, con contratto di lavoro subordinato, senza oneri aggiuntivi, garantendo possibilità di sviluppo professionale e accesso progressivo ai ruoli dirigenziali interni. Ai medici già in servizio potrebbe essere lasciata facoltà di opzione (convenzione – vs – rapporto di lavoro subordinato). L’orario di lavoro sarà pari a 38 ore settimanali per tutti i MMG, come per gli altri medici dipendenti. Almeno 20 ore saranno ore di studio (oggi sono al massimo 15, o 18 per i medici che superano il tetto dei 1.500 assistiti), al servizio dei propri pazienti, le restanti ore devono essere a disposizione della casa di comunità e/o del distretto. Resta immutata la possibilità di scelta del medico di medicina generale da parte degli assistiti e il mantenimento del rapporto fiduciario, continuativo, dell’assistito con il proprio MMG. Una quota della retribuzione del MMG deve essere ancorata al numero di assistiti che lo hanno scelto, e avrà carattere premiale.

Benefici attesi:

• maggiore integrazione organizzativa;
• migliore adesione ai principi della riforma dell’assistenza territoriale.

7.Piattaforma informatica unica e interoperabile, per tutti i MMG e PLS

La frammentazione dei sistemi informativi regionali rappresenta un ostacolo all’efficienza operativa. Si propone l’adozione di una cartella clinica elettronica unica per i MMG e PLS, interoperabile con tutti gli applicativi regionali e con il Fascicolo Sanitario Elettronico. La cartella clinica elettronica deve essere certificata dal ministero, e dovrebbe essere acquisita dalla regione attraverso gara pubblica.

Benefici attesi:

• riduzione delle attività amministrative manuali;
• miglioramento della qualità e completezza del dato clinico;
• maggiore integrazione informativa tra livelli assistenziali;

più tempo disponibile per l’assistenza ai pazienti.